未來5年土地與房屋政策之我見（中）

撰文: 王于漸 香港大學經濟學講座教授及黄乾亨黄英豪政治經濟學教授

離婚與再婚急劇增加，成為香港房屋需求增長的主因，實屬始料不及；大批有意置業或計劃組織家庭的青年無力購置居所，愈來愈心灰意冷。香港離婚率現已高踞全球第五位。自從中國內地對外開放，兩地居民交往日趨頻繁，跨境婚姻急增，香港的離婚與再婚數字大幅飆升。只要看看離婚與再婚趨升的統計數字【圖1】，便能理解對房屋供應造成的重大壓力。

1976至1995年期間，香港累計婚姻（包括初婚及再婚）總計為803072宗，離婚總數為84788宗，再婚總數為65794宗；隨後自1996至2015年的20年內，累計婚姻為878552宗，離婚高達323298宗、再婚則增至256066宗。離婚與再婚數字飆升既未能預見，更遑論準確預測，這從房屋統計資料可見。

1976至1995年期間，累計新落成住宅樓宇單位總數達1267335個；隨後自1996至2015年的20年內，累計新單位僅得857378個。兩段時期比較，建屋數量減少三分之一；至於單位數目與住戶數目的比例，1976年為0.91，1986年為0.98，1996年為1.08，2006年為1.11，2016年則為1.08，這比例在1976至2001年期間逐步改善，但其後卻漸走下坡。

增公屋助長離婚再婚

離婚與再婚對公營房屋政策影響極大，皆因這些家庭多集中於收入組別中的下半層。換言之，不但「有產階級」的房屋需求有所增加，缺乏經濟條件的「無產一族」也不例外。離婚與再婚數字上升，且其中多為未能負擔不斷漲價的私人樓宇的家庭，輪候公屋時間頓然大大延長。

時下不少年輕人不願與父母同住，或有意自組家庭，卻苦於缺乏經濟條件，無法沾手私樓市場。

戶主的婚姻狀況無論屬初婚或再婚，在現行公屋分配政策下並無區別。公屋租戶離婚或再婚，均可重新申請公屋單位，因而暗藏鼓勵缺乏經濟條件租戶離婚及再婚的誘因。除非當局免除此一誘因，否則增建公屋只會助長補貼離婚及再婚，進一步增加對公屋的需求。要真正滿足缺乏經濟條件者與日俱增的房屋需求，必須先行檢討公營房屋政策。

曾蔭權當政時期，為優先照顧貧窮長者，已令公屋輪候時間增加。2011年，本地65歲以上住戶已有近半數正租住公屋；現時在公屋編配方面，長者大致上可算獲得充分照顧，最感不滿的實為年青一眾。

話雖如此，若以增建租住公屋解決房屋短缺問題，則是大錯特錯的政策，決不應令公屋政策變成助長以離婚、再婚方式耗費公帑，房屋政策應以協助住戶置業為主要（縱非唯一）目標；而合資格申請公屋者應只可一生享有一次福利，令已享福利者在家庭破碎前三思而行。

資助自置居所的房屋政策有利穩定家庭關係、培育子女、促進工作意欲、增強社會凝聚力，並可縮窄不同階層因物業財富差距而產生的政經鴻溝。

政府房屋政策不應只着眼於增建單位，以解決住屋短缺，而必須正視房屋需求日增的一大根源：離婚與再婚。要解決房屋短缺，又避免同時令問題惡化，必須為市民大眾提供自置居所的機會，而非僅僅提供租住單位。

要減少由離婚與再婚帶動的房屋需求，需把現有出租公屋，特別是1997年後建成，以及租者置其屋（租置）計劃內仍未售出的單位，出售給現有租戶，把單位私有化。此舉除可大大消減公屋住戶的離婚意欲，同時亦於減輕經濟分化問題上跨進一大步。

日益依靠土地與物業收益

香港人口正急促老化，一日未能大事改革入境政策，則只能繼續依賴未有增長的勞動人口，去負擔未來數十年不斷增加的長者人口。醫療、社會福利的公共開支，佔本地GDP比例亦只會持續向上。

特區政府近10年來財政盈餘豐厚，但要應付公共開支日增，須重新檢視現有收入基礎。財政盈餘如此可觀全賴土地和物業價值大升，對資本收益與經常性收入大有裨益。然而樓價升勢還能維持多久？即使仍能維持穩定，來自土地與物業收入漲幅亦有盡時。

另一方面，來自個人薪俸及中小企業的稅收，在整體稅收中的比例不但難望提高，更有收縮之虞。工資增幅有限，相關稅收又怎會大幅增多？從【圖2】顯示的兩種現象可見一斑：（一）實質工資增長放緩；（二）工資分布下層的增長率較頂部緩慢。

1976至1996年的20年內，男性實質工資增幅每年平均為4.5%至5.5%；而1996至2016年間，增幅則只有1%至2%，銳減原因固然與亞洲金融風暴有關，另一要素乃由於在全球邁向知識型經濟的過程中，工作人口中人力資本增長下滑。

同樣值得關注的是，工資增幅與工資水平息息相關，假以時日，形成工資分布集中於底端的現象，亦即工資低於平均水平者佔較高比例。此一趨勢若在現行稅制下持續（可能性甚高），本地稅基只會更狹窄。

投資教育顯然有助於未來持續增長，不過須待10年、20年，才能取得實效。政府總開支佔GDP比例勢將有增無減，然而薪俸稅和利得稅收入卻難望增加。要平衡政府財政預算，今後長時期內只會日益依靠土地與物業相關收益。未來的社經發展有很大程度仍仗賴土地與物業收益，屬合情合理，在普通法制度與亞洲經濟高增長的大好形勢雙重保障下，本港土地的確具相當高的價值。

觀乎近20年來的特區政府開支模式【圖3】，社會福利增長速度一直為各類開支之冠，醫療開支亦見增加，但增幅尚算溫和；隨着學齡階段人口減少，教育開支近年略為下降；公共房屋開支則顯著減少，皆因曾蔭權任內政府縮減投放在公屋的資源。值得關注的重點是，整體公共開支佔GDP比重維持穩定，主要因為房屋開支減少。不過，今後數十年間，這種模式會急劇轉變。醫療開支在人口老化帶動下將會急促上升，預計至2041年，佔GDP之百分比將倍增，屆時社會福利開支亦將如是。進入學齡階段的人口上升，教育開支亦隨之增加；為提高生產力以促進經濟增長，所作投資亦會增加。

未來數十年整體開支的增長規模非同小可，若非一如既往，有雄厚的土地與物業價值作為後盾，財政司司長要平衡財政預算談何容易。

要是欠缺物業價值升幅支持，則財政收益（包括資本收益與經常性收入）佔GDP百分比難望有如過去30年般維持向上。事實上，由於近廿多年來政府均未能妥善改革公共開支的融資安排，公共開支的負擔必會劇增。

預計短期之內，社會福利、教育、醫療融資方式不會轉變成為以用者自付方式承擔部分開支增長，故大部分增幅仍將靠公帑負擔。現行以居者有其屋（居屋）計劃資助出租公屋的融資模式，日後再難發揮作用，因出租公屋建築成本增加，而居屋則礙於工資升勢緩慢、購買力弱，售價難以提升。

是以惟有落實改革公共房屋的融資方式，日後才有望平衡財政預算，提供適度的教育、醫療、社會福利投資，以期帶來更美好的社經發展。過去多年來財政盈餘豐厚，無非是拜物業市道異常暢旺所賜，實不能寄望永遠如是！

政府一向提供土地興建租住公屋，租金之低甚至不足以支付每年維修費用。公屋的建造成本以至地價，全由市民大眾資助，住戶縱然得享單位價值，但事實上住戶與政府均未能從地價得益。土地既不能作其他用途，土地價值也就永久流失。有關單位不得在市場放租或轉讓，反觀新加坡的組屋（當地公屋）住戶，則可自由把單位租售。

經過近30年的全球經濟融合與跨境婚姻趨勢，香港無產一族的住屋需求亦劇增，近年房屋佔公共開支比重下調的現象勢將逆轉。樓價高昂，即使中產階級亦難以負擔，無形中被迫成為公帑負擔的一部分。現時申請購買居屋的住戶入息上限為每月50500元；據政府統計資料顯示，全港處於此入息水平以下的合資格申請居屋住戶，比例竟然高達八成。

若能改革現行公營房屋政策，為無產一族提供可以負擔的置業計劃，則無論公屋住戶抑或政府，均能盡享有關土地的價值，而毋須注入額外資源，亦足以平衡未來財政預算，更是為無產一族提供置業機會的唯一可行方案，有關土地價值自然失而復得。

此舉涉及的資源確實非同小可。於2016年第三季度，公屋租住單位（不包括租置計劃）總值高達29500億元，其中以土地價值為主；經過近期樓價升勢，是項總值當更水漲船高。

下星期我將探討如何透過改革公營房屋政策，重新凝聚社會，重拾對本港財政基石的信念；並期以修補政治分歧，免令香港經濟發展停滯不前。