如何提升公屋分配效率？

撰文: 葉文祺 團結香港基金研究員、唐嘉逸 團結香港基金助理研究員

房委會最新的統計數字顯示，公屋單位數量由2006年的72萬伙，上升至2016年的79萬伙，增加了7萬伙，但2016年中期人口普查發現同期居住在公屋的人口卻維持在213萬（圖一）。公屋平均住戶人數下降，表面上人均居住面積增加，生活質素改善了，但背後其實反映著公屋單位分配不均及制度欠缺效率。

圖一：公屋單位數量及居住人口（2006至2016年）

公屋租金非市場化 分配單位缺乏效率

首先，平均住戶人數下降並不代表每人所享有的居住面積有所增加。相反居住面積增加可能只出現在少數的住戶上。根據房委會的數據，寬敞户數目由2006年的31,700戶大增至2016年的56,690戶（註1），佔了所有公屋住戶的百分之七。寬敞户大增，顯示現的公屋單位分配制度欠缺效率。在私人市場，私樓業主會考慮居於單位的價值，是否大於其機會成本（即把單位在市場上放售或放租可得的售價或租金），因此不會選擇居住在過大的單位。假設一位男士原本與太太及兩個兒子居於一個1,000呎單位，其後兩個兒子搬離單位，太太又不幸離世，他很可能會將該單位售出或租出，然後再買入或租住較小的單位。相比之下，公屋寬敞户拒絕交出單位，原因是他們所繳交的租金受到政府大量資助，並沒有承擔他們所居住單位的全部成本，缺乏足夠誘因交出大單位，轉到較小型單位，導致資源浪費。

房委會寬敞戶機制失效

房委會的機制亦未能有效分配單位。房委會定義寬敞户的標準較申請單位時的編配標準寬鬆，例如一個六人家庭原本被編配到54平方米的單位，即使及後變為四人家庭，其單位面積也低於寬敞戶56平方米的標準，因而不會成為寬敞户（表一）。即使成為寬敞戶，房委會出於人道理由，也不一定會將他們調遷到較細單位。例如有60-69歲成員的住戶，他們會被置於寬敞戶名單中的最後位置，於三年內無需調遷。而且，即使是不牽涉到人道理由的事例，房委會在要求調遷的時候，有時也會遇到強烈反抗。由2007年至2015年，房委會只將14,000個寬敞戶家庭調遷至面積合適的單位，遠遠追不上寬敞戶增加的速度。房委會要求調遷看似無情，但不調遷的後果就是未能有效善用公屋資源，居住在劏房的住戶上樓遙遙無期。

表一：公屋寬敞戶標準及編配單位時的最大面積

要解決公屋單位分配問題，最根本的做法是短期重推「租置計劃」，長遠推出「補貼置業計劃」，為未來的公營房屋提供「可租可買」及「先租後買」的選擇，並將未補價金額鎖定在入住或購買時的水平，不會跟隨樓價上升，讓公營房屋住戶更容易繳付補價，以成為單位100%的業主並可在二手市場自由出售或出租單位。這使他們不論財政狀況，皆面對由市場決定的機會成本，在家庭人數減少而不再需要那麼大的單位時（即單位對他們的價值降低），便會把單位出售或出租，不會霸佔單位，使單位能釋放給更有需要的家庭。簡單來說，就是借助市場的力量更有效率地分配公營房屋資源。

註1：數字包括家有殘障或年滿70歲或以上家庭成員的住戶。他們在2013年檢討寬敞戶政策時被剔除於寬敞戶名單中。數字假設自2013年起這類型住戶數目不變。