公屋輪候名冊愈來愈長

撰文: 王于漸 香港大學經濟學講座教授及黄乾亨黄英豪政治經濟學教授

對不少香港市民而言，房屋問題就是房屋供應短缺引致樓價高兼租金貴，低收入與中等收入家庭首當其衝，因此政府須為這些階層增加房屋供應，亦即增建公營房屋。

其實，還可從另一角度檢視房屋問題。高樓價只對有意置業者和租客不利，對現有業主和地主並非噩耗，問題是，租戶佔本地家庭比例高達51.5%。由此着眼，房屋財富分配不均，才是問題核心所在。

樓價與租值遠高於收入增幅的現象既存在已久，至少須經歷一個世代，本地建屋進度才可望追上需求。香港社會的分化問題卻已是刻不容緩。

適當水平鎖定補價

我並非反對政府續建公屋的政策，而是認為公屋單位應可供合資格住戶購置或租住，並提供先租後買選擇。對於現有公屋租戶，我提議讓他們以可負擔的價格購買其單位，由政府鎖定補地價金額，並提供融資安排。

至於現有居屋單位住戶，我同樣主張在適當水平鎖定補價，為業主提供提早清償補地價的誘因，以便成為擁有私人住宅的真正業主。

下文將詳加闡釋何以增建出租公屋不能為供應短缺問題對症下藥，並會進一步分化社會。

2006至2016年期間，私樓租戶數目激增178800，由351,100增至529,900（【表】），同期全港住戶總數僅由2,226,800升至2,507,000，為數合共280,200。

2006年，私樓租戶佔全港住戶比例僅15.8%，但短短10年之間，在2016年增至21.1%，增幅佔全港住戶總增幅63.8%。

私人住宅租賃市場相對較小，卻反而要容納全港住戶增幅中的大多數，市場上湧現「劏房」單位，也就不足為奇；結果導致租金與樓價同時飆升，房屋需求有增無減，私人發展商則轉而興建更細小單位。

上述10年之內，公屋輪候名冊中申請數目由97,300躍升至284,800；所謂「輪候時間」，則由2年延長至4.1年。增幅如此大的低收入家庭，究竟從何而來？

表面上，新增數字似乎顯示出租公屋需求日漸殷切，無奈政府在縮短輪候時間方面一再延期達標，有論者就此斷言：「公屋政策未能照顧需求最殷者。」但對於香港房屋市場現況，如此說法未免流於表面。

據政府在2005/06年度進行的一項調查顯示，公屋輪候名冊中有25%為現有公屋租戶，另有10%則居於居屋。隨着單人住戶數目提升，申請者的平均住戶人數與年齡，同告急劇下跌。該年度輪候名冊中，有43%屬單人住戶。

低收入家庭從何而來

2016年，非年長單人住戶申請者佔輪候冊上總數47%，其中25%為公屋租戶，21%屬居屋住戶；輪候冊整體住戶中，公屋租戶佔25%，居屋住戶則佔12%。

鑑於輪候名冊數目近10年來大幅攀升，可以推論，私樓租戶中亦有不少原本租住公屋。這意味對出租公屋的需求，其中包括大批來自公屋及居屋的住戶，而以非長者單人住戶尤甚。

眾所周知，人生周期影響住戶的人數與組合。雖然成家立室、自立門戶的決定因人而異，但只要符合資格，輪候公屋單位毋須任何費用，單憑輪候名冊中數目斷定公屋需求是否殷切，難免有失偏頗。

再者，香港人口急劇老化，加上長者預期壽命增長，房屋需求自然百上加斤；不論年輕人或長者，同樣存在需求，在出租公屋方面尤其明顯。況且現行公屋政策一成不變，所建單位設計千篇一律，亦缺乏市場機制可容住戶互換單位，公屋短缺問題只會變本加厲。

結果長者不會歸還公屋單位，年輕成員須遷出自立門戶，這由平均住戶人數急劇下跌可見。

首先，人口預期壽命增加，單人及雙人長者住戶的數目隨之上升。1980年，公屋租戶每戶平均人數為4.77名，至2016年則減至2.75名。2016年，全港年過60的長者住戶中，有41.1%居於出租公屋。

公屋與私樓租戶的特點顯然有別。1996至2016年，公屋租戶中單人及雙人住戶有所增加，3人或以上住戶則逐漸減少（【圖1】）；至於私樓租戶，自2006至2016年，以3人或以上住戶增幅最高。

從【圖2】可見公屋租戶的另一重大特點。1976至2016年期間，年屆60或以上長者住戶激增；1986至2016年的30年間，20至39歲組別的年輕住戶數目則下滑。對比之下，私樓租戶中長者住戶則遠較年輕及中年住戶次要，後兩類住戶在2006至2016年期間均見增加。

分配準則過於僵化

自1996年以來，長者（年屆60）公屋租戶的數目增幅，主要源自單人及雙人住戶增長（【圖3】）。2016年，長者住戶佔整體公屋租戶48.1%，其中27.6%屬單人住戶，28.8%屬雙人住戶。

中年公屋租戶（年齡介乎40至59歲）之中，1996至2016年單人與雙人住戶續升之勢尤其急劇；事實上，3人或以上住戶之數目自2006年之後下降。

上述趨勢的背後原因包括：公屋分配規則給予40歲以上單人住戶優先權；中年住戶中，成年子女為免父母繳交富戶租金而自願遷出；離婚率急升，也集中在中年公屋租戶之中。公屋租戶每戶平均人數因而日減；公屋住戶人數的轉變，加上居屋住戶，成為公屋輪候名冊的兩大來源。

父母若為私樓業主，成年子女可藉父母支援，在私人住宅市場置業。公屋租戶子女則須靠政府（全港最終地主）資助，以解決其房屋需求；由於政府並無直接提供置業資助，他們惟有輪候公屋。以行政手法分配公屋單位，弊病在於效率偏低。

效率偏低呈現於多方面。分配出租公屋基於房屋委員會所制定的準則，有關準則本無不妥，可惜過於僵化，未能與時並進，但既定成規不易改變，縱使不合時宜，既得利益者亦往往全力捍衞。

例如單位設計過度劃一，就充分反映效率偏低。政府每以公平為考慮基礎，但單位面積太小，實在不利兩代同堂。又例如子女獲分配公屋單位，但距離父母居所太遠，造成不便。

不公怨氣難以消除

低效率亦會影響其他方面。不少公屋長者住戶，確實需要家庭傭工照顧。勞工及福利局局長羅致光先生近日提出，至2047年或須聘用60萬名家庭傭工，以照顧貧困長者的需要。顯然此等外籍傭工會有大部分以服務公屋租戶為主。

這些長者住戶何以並非與子女同住？若論較理想的安排，為何子女不遷進有關公屋與父母同住？原因固然不一而足，但可以斷言，出租公屋分配制度及規條過於僵化必為其中之一。真正自由的房屋市場才能提供箇中所需靈活性。

假使政府相信增建出租公屋有助縮短輪候時間，則無異於打賭供應定將追上需求，清除輪候名冊。然而長者日益長壽，勢必長期帶動出租公屋需求。香港房屋供應短缺，不會在短期內得以化解；本地社會持續分為「有產階級」和「無產一族」，社會不公的怨氣也就難以消除?

若政府只採取此政策，則輪候名冊只會愈來愈長，因大部分人的住屋唯一希望只有參加輪候，供應將繼續被遠遠拋離。在不斷增建公屋的負面影響下，1950年代但求安置寮屋居民的徙置政策弊端亦會借屍還魂。

回顧往昔，1954至1964年的10年之間，全港寮屋居民由30萬倍增至60萬；當年為求獲得安置，自願變為寮屋居民者日眾，最終政府須為逾百萬寮屋居民提供居所。這正是公屋供應的薩伊定律（Say's Law）——需求由供應而生。