房屋供不應求 3招土地改劃紓困
文章原載《經濟通》2019年5月23日
撰文: 團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺、團結香港基金研究員 潘灝儀、團結香港基金助理研究員 牟添
近日有報道二手樓「一盤難求」，逾10個買家爭奪一個單位，甚至要出動管理處驅散，可見短短數月的調整後，私人住宅又重回接近「樓瘋」的狀態。
而公屋輪候時間也在節節攀升，本港房屋嚴重地供不應求已是不爭的事實。土地改劃作為主要的土地來源，到底成效如何？政府在過往已非常努力地透過土地改劃，在短期內增加住宅用地和房屋的供應。不能否認，改劃是有用的，例如不少近年落成的屋邨，如欣田邨等，其實都是依賴改劃發展得來。不過，改劃只是「事急馬行田」的權宜之計——雖然它能在短期內提供住宅用地，卻並未有開闢新的土地，因此是「拆東牆補西牆」、顧此失彼之舉。
公營房屋 未來十年缺8.5萬伙
土地儲備持續消耗，解決香港的土地和房屋短缺已是刻不容緩。團結香港基金於4月17日發布的政策倡議報告《房屋供應臨斷崖覓地事急馬行田》中就明確指出：香港的房屋供應危機將進一步加深，公私營房屋供應或會在數年後出現斷崖式下跌！其中2023年私樓落成量將較2018年大跌4成，而未來十年公營房屋將累計錄得8.5萬個單位的短缺，公屋一般申請者平均輪候時間更將在3年內由現時的5.5年升至突破6年。
要紓緩上述房屋供應危機，我們急需尋求更多行之有效的短期措施。對此我們有三大建議：
第一，拆牆鬆綁，加速發展25幅「改劃地」；
第二，坐言起行，盡快開展110公頃「棕地」及150公頃私人新界農地改劃工作；
第三，廣開思路，認真考慮西貢十四鄉兩幅合共64公頃的「未劃分山坡地」。
一、優先發展25幅「改劃地」
改劃土地用途，即將原本非住宅用途的土地改作住宅用地建屋，已成為近年房屋用地的重要供應來源。自2013年起，規劃署已進行過三輪土地用途檢討，分批於2013、2014和2017年施政報告中公布了共215幅有潛力改劃作住宅發展的土地。
改劃平均要41月 須加快進程
截至今年第一季度底，政府已累計啟動或完成215幅土地當中142幅的改劃，可提供逾19.4萬個單位，當中近8成為公營房屋。另有4幅土地改劃申請被否決。而剩餘尚未啟動法定改劃程序的土地有近70幅，佔總數逾3成。
這些有待改劃的土地可提供11.6萬個單位，當中接近6成為公營房屋（詳見表）。
因為改劃土地往往需時甚久，上述11.6萬個單位的供應時間表仍是未知之數。以2018年完成改劃的土地為例，由識別潛在發展用地，到行政長官核准修訂計劃，整個流程需要4至5年時間，當中的樽頸位，在於啟動法定改劃程序前的準備工作，平均需要足足41個月！準備工作包括各樣技術性研究、政府機構與各主要持份者溝通（如區議會、關注居民團體）等。
因此，要加速土地改劃進程，除了政府需要努力，社會各界亦需加速協商和達成共識以縮短時間。
我們亦倡議政府應優先改劃剩餘69幅有待改劃土地中的其中25幅用地。我們認為這些土地應能夠相對順利地完成改劃。這25幅土地地勢大多較為平緩，且已有道路接駁，亦臨近現有社區，因此可利用附近已存在的公共設施。在視覺影響方面，其相關用地發展與環境亦較為相容。
二、盡快開展「棕地」及私人新界農地改劃工作
除改劃215幅已公布的土地外，政府亦應積極尋求更多可能性。土地供應專責小組在去年底提交的報告中建議，通過發展「棕地」和利用私人的新界農地儲備，在短中期預計分別可釋出110公頃和150公頃土地作住宅發展。
擴改劃地清單 公布工作計劃
因此，建議政府除加速改劃已公布土地外，亦要進一步擴充改劃地清單，盡快向公眾披露新一批有改劃潛力的用地列表，並公布較為詳細的工作計劃和時間表。
三、認真考慮西貢十四鄉兩幅「未劃分山坡地」
除更好地利用現有的「棕地」和私人的新界農地儲備外，我們亦發現有部分尚未開發的「未劃分山坡地」有潛力作住宅發展。
「未劃分山坡地」皆位於郊野公園外，並且未被任何分區計劃大綱圖覆蓋，因此毋須進行修訂郊野公園邊界或改劃用途的法律程序。我們認為發展這些土地的好處是這些地段大部分由政府擁有，因此毋須斥資收回土地或賠償。
廣開思路 發展「未劃分山坡地」
團結香港基金於2018年發布的政策倡議報告中，曾建議政府着手研究兩幅位於西貢十四鄉的「未劃分山坡地」的發展潛力。據我們的初步觀察，相關地段比鄰現有主要道路和附近的中密度發展區，同時地勢相對平坦，因此值得進一步研究（詳見圖）。
鑑於當下房屋供應危機程度之深、時間之緊迫，香港實在需要着力落實行之有效的短期措施，以紓緩房屋供應危機。但改劃土地始終未能增加新的土地，屬權宜之計，不應被視為終極解決土地房屋問題的長期策略。
多管齊下 填海闢地才能治本
歸根究柢，我們必須開闢土地、建立土地儲備，才能從根源上解決土地房屋問題。推進中長期措施，如落實「明日大嶼」甚至是更遠期的長洲南填海等大規劃造地計劃應該勢在必行。如今土地全面短缺的困局，其實是在過往幾十年來缺乏造地的惡果。只有多管齊下，全面推進覓地和造地工作，才能避免香港在未來重蹈覆轍！
