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    回顧十年長策 知過去劃未來

    05/22/2024 - 12:00

    文章原載《明報》2024年5月22日
    撰文 : 團結香港基金副總裁 葉文祺、團結香港基金土地及房屋研究主管 梁躍昊

     

    《長遠房屋策略》(《長策》)是香港房屋政策的核心策略文件,其主要落實形式是每年更新長遠房屋需求推算,按結果訂定逐年延展的10 年房屋供應目標,從而及早規劃土地供應以興建公私營房屋。

    今年適逢《長策》問世10周年,是檢視其作用和變遷的好時機。過去10 年可大致細分為3個時期,分別是2014至2017年的探索期、2018至2019 年的調整期,及2020 至2023 年的跨越期。回顧過去政策和供應狀態,使我們能夠更清楚現在身處的位置,並能更積極地謀劃未來。


    探索供應目標 突顯公屋短缺

    新的《長策》文件於2014年首次發布,當時提出10 年公私營房屋總供應目標為48 萬個單位,按60:40供應比例,公營房屋的10年供應目標為29萬個單位(年均2.9萬個單位),私人住宅則為19萬個單位(年均1.9萬個單位)。然而該年最終的公私營房屋實際建成量,分別低於年均目標66% 和17% 。至於造地方面,當年覓得的用地只足夠在未來10年興建25.4萬個公營房屋單位,比《長策》目標低12%。通過《長策》的發布,香港多年來的嚴重房屋供需失衡,得以被充分反映。

    其後,統計數據顯示住戶增長放緩,《長策》供應目標亦隨之下調。2015至2017年間,公營與私營房屋之間的供應差距愈發明顯,後者供應明顯改善並與年均目標差距收窄至僅1%,突顯了前者供應狀况持續惡化(見圖)。公營房屋實際建成量與年均目標的差距,從45% 擴大至51%,覓地成績與10年目標的差距也從9%增至15% 。另外,公屋平均輪候時間也從3 年多急速上升至超過5年。


    調整供應比例 催谷公營房屋

    2018至2019年是《長策》轉折之年。一方面,私人住宅供應超越了《長策》年均目標,並從此一直維持;另一方面,公營房屋供應持續落後於目標,公屋輪候時間繼續維持高企。

    有見及此,當局宣布調整公私營房屋供應比例,從60 : 40 改為70 : 30 ,以供應更多公營房屋。

    此外,政府亦推出兩個重點措施以進一步推動公營房屋供應,一是容許合適公營房屋用地的住用地積比率,增加最多三成;二是改撥9 幅位於啟德及安達臣道石礦場的私營房屋用地,發展公營房屋,這項措施對啟德CBD2(第二個商業核心區)的後續規劃發展造成顯著影響。


    跨越供應風險 積極改變局面

    到2020年,當局終於首次覓得足夠土地,有望在未來10 年興建足夠公營房屋單位以達成《長策》目標,這是一個重要里程碑。然而,考慮到公營房屋「頭輕尾重」的10年供應模式,加上缺乏有效的短期增加供應措施,以及規劃地政程序和建築工程普遍延誤的情况,筆者經分析後認為,即使當時存在達標可能,最終10年後能夠實際達標的機率依然不高。

    然而當局隨即通過一系列積極行動改變上述局面,包括推動北部都會區發展以加快覓地步伐、精簡與發展相關的法定及行政程序、公布第二個5 年期所有公營房屋項目的位置和發展進度,及落實興建3 萬個簡約公屋單位。與此同時,公屋輪候時間在6 年封頂並逐漸回落;公營房屋項目的建築工程延誤比率,也在去年從20%大幅回落至2%。這些結果顯示當局正在積極移除影響公營房屋供應的風險因素,並取得成效。

    展望2024/25 年度,公營房屋供應將進入收成期,預計公營房屋全年建成量將突破3 萬個單位,有望首次達成《長策》公營房屋年均供應目標。除此之外,2024/25至2033/34年度期間,公營房屋總供應量也有望達到約41萬個單位,超越《長策》目標33% 。我們的分析結果更顯示,即使在用地交付和建築工程均出現延誤的情景,最終仍將有34萬個單位建成,超越《長策》目標10% 。以上數字均顯示,目前當局正通過在目標線上建立穩定供應緩衝,積累施政底氣。


    收成供應在望 提量轉向提質

    十年人事幾番新,香港房屋供應曾在2014年全面落後《長策》目標,到了今年終有望在方方面面達標。邁向下一個10年,香港房屋政策又該何去何從?

    經歷《長策》10年變遷,今天局面來之不易,未來供應策略須更具前瞻性。因此,筆者在新發表的《香港房屋趨勢導航2024》報告中提出,應將房屋政策重心由「提量」轉向「提質」,通過循序漸進地提升置業率和資助房屋單位面積,以逐步實現《長策》「協助香港所有家庭安居,讓他們可以入住適切而可負擔的居所」的美好願景。