解讀未來十年公營房屋的「北上」現象

文章原載《香港01》2023年5月3日
撰文：團結香港基金研究員 區浩馳、梁躍昊

回顧去年，新冠疫情第五波達到高峰，社會前景被大量不確定因素籠罩。時而勢易，現在疫情已經結束，新一屆特區政府順利誕生，並已通過《施政報告》和《財政預算案》對外公佈其新施政方向，這些變化將對未來十年的公營房屋供應有何影響？

團結香港基金剛發佈的《未來十年房屋落成量預測2023》報告，深入分析未來十年公營房屋供應數字，從中歸納出兩個關鍵趨勢，一是公營房屋供應分布北移，二是供應達標機會初見上升，整體發展趨勢比過去樂觀，只要審慎應對潛在風險，相信有機會在十年内滿足港人基本住屋需求。

新界城鎮化趨成熟　十年供應分布「北」移

綜合房屋局發布的第一個五年期（2023/24至2027/28年度）公營房屋預測建屋量，以及發展局預計在第二個五年期（2028/29至2032/33年度）落成的公營房屋用地資料，我們首次能夠掌握十年期全部項目的地理分布，從中進行分析。

先説第一個五年期，在不計及簡約公屋的情況下，北區、離島區及九龍城區將成爲前三大公營房屋供應地區。北區預計將有約26,300伙落成，當中超過八成來自古洞北／粉嶺北新發展區。離島區有約15,500 伙落成，全部新供應均來自東涌新市鎮擴展區。九龍城區則有約14,300伙落成，超過八成供應來自啟德七塊土地，啟德區内劃作公營房屋發展的用地將在未來五年全部落成，意味著啟德作爲市區公營房屋供應糧倉的功能即將結束。

至於第二個五年期，根據「頭輕尾重」供應模式，將佔據未來十年高達三分二的供應量。北區將繼續保持首位供應約71,200伙，比鄰上升至第二位的元朗區則供應約68,400伙，兩區覆蓋範圍大概相當於北部都會區範圍，涵蓋了五年期内高達六成供應。至於第三位的離島區，供應比第一個五年期增加約五成，反映東涌新市鎮擴展區作爲公營房屋供應新糧倉的功能正在增強。

從宏觀角度，新界的供應比例從第一個五年期的六成半，大增至第二個五年期的近九成，反映新界大規模城鎮化工作將步入正軌，而第二個五年期的供應向北部都會區密集轉移，則預示其對香港未來房屋供應舉足輕重的作用。

北部都會區將成爲十年公營房屋供應的最大糧倉。

增透明度建築效率　達標機會初見「上」升

針對不確定性較大的第二個五年期供應，我們在新預測報告中延續過去做法，建立了三個情景進行分析。我們認爲影響供應的不確定因素主要來自兩個方面：土地交付及建築效率。

第一個情景假設全部公營房屋用地都能準時交付房委會，且《施政報告》和《財政預算案》的新措施能有效解決一直以來的建築延誤問題。此樂觀情景下，第二個五年期年均落成量將有機會超出《長遠房屋策略》（《長策》）目標兩成，全部兌現《施政報告》中表示已覓得足夠用地興建的36萬伙公營房屋。

第二個情景假設部分佔用情況較複雜土地（例如棕地及寮屋區等業權分散的非政府土地）變成「熟地」進度受阻，延遲兩年交付，而之後並未發生建築延誤問題。此情景下，第二個五年期年均落成量比第一個情景少約9%，但十年供應仍有將近33萬伙，高於《長策》目標。

第三個情景則假設部分土地須延遲兩年交付之外，同時假設過去建築延誤問題未能獲得解決，以至16%單位延誤落成，比例與過去十年的平均數字相若。此較謹慎情景下，第二個五年期的年均落成量第一個情景少約23%，十年供應近27萬伙，無法達到約30萬伙的《長策》目標。

情景分析結果顯示，未來十年公營房屋供應達標的機會比以往高，三個情景中有兩個都能達標，是近年來初次見到的較樂觀趨勢，反映政府提升公營房屋項目資訊透明度，以及積極提升建築效率，都有助改善供應前景。當然，確保達標的關鍵所在還是審慎應對潛在風險。

提前拆解北都風險　確保未來供應達標

通過分析未來供應的地理分布變化，我們知道北部都會區將成爲十年公營房屋供應的最大糧倉，區内相關發展進度應獲得當局特別關注。此外，我們從情景分析結果中瞭解，如果當局繼續以過去一貫手法應對佔用情況較複雜土地的清理工作，潛在延誤則有可能影響供應進度。因此，北部都會區内佔用情況較複雜的公營房屋發展用地，一般來自新發展區以外的改劃地，將可能成爲導致供應無法達標的較高風險項目。

事實上，我們發現較高風險項目將佔第二個五年期北部都會區内的半數單位供應，相關風險有必要及早被拆解。我們建議政府為棕地營運者、寮屋戶及農戶等關鍵土地佔用人設立具針對性的安置策略，例如在賠償搬遷方案内包括更多選項、為受影響產業制定全面政策升級轉型、及早進行凍結人口登記等。另外，當局須繼續推動基建先行，配合公營房屋熟地供應及建築進度，為主要運輸基建項目制定優先次序及相應的具體落實時間表，完善區内交通配套。唯有積極地推進北部都會區發展，及早移除發展障礙，方能確保未來房屋供應達標。