建構綜合醫療系統 妙用策略性採購 創立基層醫療管理局

文章原載《明報》2022年2月4日
撰文：立法會議員、團結香港基金公共政策研究院院長 黃元山

基層醫療早在30年前就已經在政府的政策研究中出現，但發展一直相當緩慢。究竟為何發展基層醫療是那麼困難？要取得成功，我們必須就發展基層醫療回答以下3個問題：為何那麼難？怎樣做？誰去做？

發展基層醫療 牽一髮動全身

先討論「為何那麼難」。發展基層醫療難在我們不可以「只是」發展基層醫療，意思是我們不能夠將基層醫療從整個醫療體系中抽空出來討論。基層醫療是綜合醫療體系（integrated care）一部分，要發展就需有整體規劃，要不同部分之間互相協調及整合。

一個綜合醫療體系要求最少四方面的整合：第一，基層醫療與醫院（第二及第三層醫療）服務的整合；第二，醫院／院舍及社區（institution and community）服務的整合；第三，醫療及社福（medical and social）服務的整合；第四，公私營（public and private）之間的整合。綜合醫療體系內的各部分環環相扣，要發展基層醫療可謂牽一髮動全身，我們要考慮的不單單是基層醫療本身，更重要的是基層醫療如何與其他部分做好銜接，不同服務提供者如何可以互相配合。但可惜在官僚制度中最難的就是整合，尤其是需要跨局、跨部門、跨界別的合作；在整個醫療體系上做全方位的整合，就更是難上加難。

評估市民需要 做好公私協作

那麼要怎樣做，才可整合剛才列舉的四方面整合呢？我認為政府可考慮採用更多的策略性採購（strategic purchasing），作為整合各環節的政策工具。

策略性採購是世界衛生組織認可的醫療融資政策措施，第一步是先要有系統地評估市民的健康需要，有了這些資料，政府及相關管治機關才可制訂政策目標及願景，知道香港需要什麼服務，然後可以審視現有醫療體系內的資源。以香港的基層醫療系統為例，私營服務佔大部分，所以要考慮如何做好公私營協作，例如團結香港基金提出優化醫療券，為中年人篩查「三高」（高血壓、高血脂、高血糖），然後作出慢性病的護理。這樣既可促進市民更主動管理自己健康，亦可加強公私營服務的整合。

管治以人為本 醫衛社福協調

最後，誰去執行這個包括基層醫療的綜合醫療體系？這就牽涉到頂層的管治架構（governance）設計。

這個管治架構必須有兩個重要考慮原則。首先是以人為本，而非以官僚架構為本，要建構一個完整的護理歷程（care pathway），由預防到治療，再到復康以至晚期照顧，都需要盡量有較無縫的銜接。

第二，要制訂基層醫療（甚至是綜合醫療體系）發展的願景及目標，所考慮的不單單是預防，而是預防與醫治之間的銜接；亦並非只關注社區，而是醫院與社區之間的連繫。例如，各個基層醫療服務提供者在什麼情况下可以將病人轉介至專科服務，而病人出院後又可以如何得到基層醫療資源，接受持續的護理服務等。

因此，我建議如果行政機關改組，可以考慮醫務衛生和社會福利之間的協調效應；亦同時考慮建立基層醫療管理局，在政府局方的帶領下，與醫院管理局合作和協調。政府局方亦應更積極推進基層醫療相關的公私營合作，做到各方面的整合，推動基層醫療發展，構建綜合醫療體系。