如何增闢發展與住宅用地

文章原載《信報財經新聞》2018年6月27日
撰文:王于漸 香港大學經濟學講座教授及黄乾亨黄英豪政治經濟學教授

土地供應專責小組4月發表社會期待已久的報告，現正就各土地供應選項收集公眾意見。但報告頗令人失望，主要有下列三方面。

小組報告令人失望

一、報告未有勾畫出香港的未來發展策略，只着眼於援引該小組在《香港2030+》研究中，有關整體土地供應短缺約1200公頃的預測；報告中討論房屋用地、經濟用地、政府/機構/社區用地、休憩用地、運輸及基建設施用地，但缺乏提供發展途徑。發展策略怎可單憑土地供應選項產生？即使未能提供明確目標，亦應臚列目的和宗旨；為實現全盤發展目的，更應就不同路向如何取捨展開討論。

二、雖然報告中形容住宅環境「細」和「擠」，但對於以未來建屋的發展，未有提到如何改善人均居住空間。若是增闢1200公頃土地（姑勿論此供應量是否足夠所需），亦無助改善居住環境，那麼政府為何不建議增加更多土地面積？政府對此毫無表示，我們是否應假設香港「寸金尺土」不會改變，而改善居住條件亦非發展目的之一？

三、報告僅列舉12個土地供應選項，而非持續發展項目。眾所周知，發展土地需時，其中涉及程序繁多，有關決定又常遭反對而備受延誤。要為不同用地供應界定先後緩急，既須考慮經濟成本和工程難度，亦須顧及規管審批過程可能出現的阻延；如何權衡取捨，報告中竟隻字不提，實在令人費解。鑑於土地供應嚴重短缺，亟需政府另闢蹊徑，在規管方面加快審批程序，從速增撥土地，但報告完全沒有提及如何拆解延誤因素。

公眾諮詢在開放社會必不可少，然而在缺乏清晰發展策略或可選策略的情況下，社會對於諮詢效果又能有何寄望？要是公眾意見一窩蜂反映偏頗黨派立場，公眾諮詢就會淪為一場靠喇叭筒發聲的政治角力，勝負繫於聲量大小而已。在關乎香港未來的全民福祉議題上，難道單靠諮詢就能一錘定音？

土地嚴重短缺並非單單影響住屋問題。中環商廈售價高達四五萬元一平方尺，更足見本地不僅住宅空間供不應求，商用空間也極度匱乏。

「一帶一路」及大灣區發展項目，不單是工人和企業走出香港的機遇，也是吸引海外公司來港投資的良機。覓地發展對香港長遠經濟發展，以至未來繁榮究竟只能夠惠及社會少數抑或造福全民，同樣至關重要。

選擇地段的考慮

若從需求角度出發，不應只着眼於土地供應增加多少，還須為滿足居住兼經濟發展需要而妥為選擇地段，這關乎以下考慮：

選擇於交通易達市區核心地帶的地區發展經濟活動，以充分掌握經濟融合下的協同效應優勢。本地經濟活動向來只集中於港島區和九龍一帶，其中大部分用地已完全發展，要通過重建或活化來增闢空間既困難亦需時，增添的運輸工具亦會令現存的交通系統不勝負荷；但在遠離市區的區域發展經濟活動則有欠效益，更會削弱未來發展和增長的潛力。

此難題可藉填海解決，在東大嶼山興建大型人工島，加設運輸基建設施，無論從經濟或工程角度而言都至為划算，理應積極籌備，盡快完成有關構思，以展開規劃及工程可行性研究階段。此一新發展用地把新建住宅樓宇與經濟活動置於鄰近市區核心地帶，可避免加重現有運輸及交通走廊的負荷。

此外，該地段位置適中、四通八達，連接核心市區及周邊地帶，亦可發展成為通往大嶼山以至大灣區其他地區的另一樞紐。

其次，可把發展商和新界原居民擁有的合適農地（部分現時用作棕地）改作住宅用地，涉及面積至少逾1000公頃，有望成為土地供應的主要來源。如此一來，土地儲備大增，實應積極策劃。至於應以公私營協作抑或收回土地方式增闢土地，相應的考慮，簡述如下。

原本為農地的棕地，現時用作各種經濟目的，例如物流運作、貨櫃場、回收場、修車廠、工場。須先安排遷移有關經濟活動，才可展開發展工程。香港內河碼頭及毗鄰用地，可發展為多用途的工業區，是頗適合作為遷置此等活動的地點。

這亦在在需時、代價不菲，但改變大批土地用途、釋放大批土地的可行方案畢竟不多，故應予以積極推行，納入成為整體發展策略一部分，使整個新界範圍與香港整體發展更趨融合。至於對棕地及內河碼頭區內現有租戶如何作出補償和遷置，亦須妥為安排。

在公私營協作模式之下，應對公眾關注發展商所得補償是否公平，最為合適的方法則莫過於透明度和以規條為本。對處理土地事宜有經驗者均會明白，土地乃非單一的商品，每塊地皮各有不同，把各種地皮合併的方式亦各異。正因如此，無論在實質上抑或程序上，施行公平原則並不容易；一旦以公平作為主要考慮，拒絕權衡協作，必會拖延取得共識。歸根究柢，公平須付上社會代價。

一般認為收地作公共用途會加快發展速度，實際上卻非必然如此。

收回大片毗鄰土地作公共用途，往往比預期困難，皆因當初業權分散，這一現象在新界甚為普遍。假如其後動用部分已收地皮作私營發展用途，則有可能被視作違反收地公用的初衷，甚至牽涉法律訴訟。

另一辦法是只收回小幅地皮來發展公屋，但這又有降低土地使用效率之虞，以及難以協調整體發展，甚至出現更嚴重阻延，例如由於發展用地附近基建設施不足，而又未能在短期內提供。因此，即使可迅速收地，亦未必能迅速發展。

假如發展用地上已有住戶和租戶，則不論以公私營協作抑或收地作公共用途，都必須先作補償和遷置，才可動工發展。

若採取收地方式，政府須直接與該等住戶和租戶磋商，地主則會缺乏從中協助的動機。至於公私營協作，地主基於利益攸關，會樂見其成，主動協助安排補償及遷置事宜。

不受意識形態影響

從上述各種原因可見，處理有關問題須持開放態度，針對每幅地皮特點而採取有效收地安排。至於在公私營協作和收地作公共用途之間如何權衡，則取決於何者效率較高，改變土地用途速度較快。土地供應短缺問題茲事體大，實不應受意識形態或政治取向所影響。

最後，私人物業業主權益既受《基本法》保障，在公平補償原則下，以通過協商達成的結果最為合適。在無損公眾利益前提下，補價範圍不應只限於有關土地本來用途的價值，未來價值也應考慮在內，這是獲香港法院接納的原則，亦有先例。

政府應勾畫出顧及市民期望，即改善目前擠迫的居住環境、經濟更趨繁榮的未來發展願景。土地供應方面，應以東大嶼山填海為焦點，切合滿足香港參與「一帶一路」及大灣區發展項目所產生的居住和經濟需求。

政府應戮力於改變農地用途、重新全面規劃新界發展，促使香港在區內擔當更形重要的角色；在切合全港發展目的前提下，盡快推行改變土地用途，不讓政見或意識形態阻撓。增闢土地事關重大，刻不容緩，實乃當務之急。