開發郊野公園 借鑑后海灣規劃指引

文章原載《香港經濟日報》2018年6月8日
撰文: 吳祖南 香港大學地理系副教授

土地乃萬物之源，孕育人類各種各樣的社會及經濟活動。土地供應不足，不僅令本港房屋問題日益嚴重，亦限制了各行各業的發展。

正如土地供應專責小組主席所言：「沒有一個選擇是無痛的。」盲目發展或寸土不動的保育，皆無助應對土地嚴峻的問題。

當前各界就各項選擇爭論不休，本人認為，增闢土地關鍵在於平衡發展與保育，滿足社會需要及達致可持續發展。

英鄉鎮共生 經濟增長反助保育

《香港2030+》的報告指出香港未來需要4,800公頃土地，即使納入現時進行中的項目後，預計仍欠缺1,200公頃的土地；然而，團結香港基金研究報告則認為，本港未來30年需要超過9,300公頃土地才能滿足未來發展需要。要解決刻不容緩的土地問題，多管齊下開闢土地是不二法門。

眾所周知，若單純追求經濟增長的土地發展模式，將導致對環境造成不可逆轉的損害。就此，世界各國已積極推動可持續發展模式，考慮環境、社會、經濟的三大重要因素，任何發展均須在三者取得平衡；而不是單純只追求保育，而忽視人類的需要。例如在英國國家公園已做到鄉鎮共生；當地居民既致力保留地區特色，亦能推動深度旅遊，平衡保育及經濟需要。其實，待居民經濟能力增強，更可投入更多資源保護環境。

反觀香港，有超過50條鄉村位於被郊野公園包圍的「不包括土地」，但礙於香港的《郊野公園條例》偏重保育，限制了大多數村落的經濟發展，加上基建的不足，村民難以安居樂業，導致村落日漸凋零荒廢，不少變成頹垣敗瓦，不可持續。

因時制宜 郊園範圍可加可減

但我認為，現有政策導致「人為廢村」，令原鄉民無鄉可歸，且放棄由來已久的鄉村傳統生活。因此，政府實在有必要及早檢討鄉郊保育政策，在配合當地的地理條件和環境容量下，適度放寬相關限制，例如為村民提供基礎設施，讓他們合法經營鄉村旅社及民宿，推廣本土文化及生態旅遊活動。此舉不但為鄉村注入經濟活力，保留村民傳統生活模式，亦同時保育郊野，一舉數得。

回顧歷史，港英政府於1976年制定《郊野公園條例》，劃定不同地方作郊野公園，其中最重要考量是在水資源短缺下，妥善保護集水區及水源，加上生態保育的需要和發揮其康樂和教育的功能，遂將大部分的集水區和其周邊地區變成郊野公園。其後郊野公園一直擴充，其準則為視乎該地方的生態價值：如開放禁區後納入佔地500公頃的紅花嶺；又或因發展造成破壞須作出補償：如北大嶼郊野公園擴建就是當年發展機場的補償。

郊野公園是香港人後花園，每年吸引數以百萬計遊人，感受大自然之美，其社會及環保功能是值得我們保留及珍惜。然而，香港郊野公園佔全香港40%土地，當中不同地方的生態價值參差不齊，寸土不動是否等於可持續發展？這值得商榷。有些郊野公園的邊陲地帶，鄰近交通網絡，生態價值不高，遊人少至，能否容納適度的發展呢？

我們面對土地短缺，在難以應付嚴峻的房屋及社福問題之下，應理性地因時制宜，探討應否將這些地方用作公營房屋及非牟利安老院舍等用途。

可持續發展 濕地補償可參考

若政府決定開發郊野公邊陲低生態價值的土地時，我認為必須制定相關指引，謹慎行事。現時，我們有良好機制保護具特殊生態價值的地方，透過法定程序將其納入郊野公園範圍中，同時又可透過擴大郊野公園範圍補償發展。

另一個可參考的機制是，城市規劃委員會所訂立的后海灣地區內進行發展之規劃指引。指引包括兩大原則：「防範未然」及「不會有濕地淨減少」。在符合這兩大原則下，城規會會考慮容許在低生態價值的邊陲地帶進行有限度的發展，更重要是要通過環境影響評估程序。

在這麼高的門檻下，相信能順利通過的項目不多。而且，環評往往會要求倡議人提供補償方案，其一例子是當年興建落馬洲鐵路站時需填平10公頃魚塘濕地，工程倡議人需根據環評要求，將在站旁約30公頃的魚塘改造成濕地生態保育區，經過10多年的悉心管理，現已成為野鳥天堂。

此外，天水圍濕地公園亦是在該制度下應運而生。當年政府發展天水圍新發展區時，填平了不少魚塘和濕地，環評亦要求政府作出補償。政府便在天水圍北還原20多公頃濕地，後來再融合附近超過30公頃魚塘，最後發展成為今天的濕地公園，一個集教育、環保及旅遊景點的項目。以上都是一些為達致「可持續發展」的概念下的本地例子，可為發展低生態價值的郊野公園邊陲地帶提供重要的參考。

填海造地 須保高價值島嶼水域

在考慮開發低價值郊野公園以外，填海亦可靈活造地。香港大部分可用土地，包括新界不少新市鎮，均是填海造地而成。好處是土地較為平坦，亦可靈活規劃廣闊的土地，沒有發展棕地面對業權分散難題，也沒有舊區重建而面臨周遭的擠迫，或是發展區太零碎等問題。

當然，填海亦需兼顧社會及環境因素，因而我認為在維港以外填海是較可取，同時亦要設法保留生態價值高的島嶼和水域。舉例說，如果東大嶼都會於喜靈洲附近填海，則必須妥善保護全球只有喜靈洲、石鼓洲及周公島的鮑氏雙足蜥，才可推展項目。

要增加土地供應，我們只可在各個鎮痛的 方法中，找出可接受的可持續發展方案；與此同時，制定完善的指引及適當的補償方案，社會才能有效覓地發展。土地供應專責小組的公眾諮詢亦於上月展開，筆者作為小組成員之一，希望社會大眾能夠踴躍參與這場「大辯論」，攜手解決「細」、「貴」、「擠」的問題。