團結香港基金發表土地房屋政策研究報告

    2022-01-24


    拆牆鬆綁 精簡程序 速解「十二萬伙急」短缺

    【2022年1月24日,香港】  團結香港基金(基金會)發表新一份題為《拆牆鬆綁 精簡程序 速解「十二萬伙急」短缺》的土地房屋政策研究報告,督促特區政府必須把握時機拆解土地房屋供應障礙,解決發展審批流程繁瑣、公務員效率低下和缺乏社會共識三大痛點。報告針對性地提出「提速」、「提效」、「提量」三大策略,涵蓋23項詳細建議,目標是在短期内填補加快房屋供應,縮短公屋輪候時間。

    解「十二萬伙急」降公屋輪候時間

    基金會在去年四月發表的報告曾預測,2021至2025年合共只有約18萬個公私營房屋單位落成,不足以彌補過去供應缺口和滿足未來發展需求。自2013年《長遠房屋策略》首次提出以來,每年的落成量皆未能達標,已拖欠12萬個公私營房屋單位。要填補供應缺口,總共需要30萬個單位,即年均6萬伙。

    面對臨渴挖井的挑戰,相對於開掘新井,從頭發展沒有配套的「生地」,更可行的辦法是把正在掘的井「掘快一點、掘深一點」。具體來說,報告估計在2026至2030年間,將有約23萬個公私營房屋單位落成,我們呼籲政府訂立積極進取的目標,透過拆牆鬆綁、精簡程序,把當中12萬個單位提前到2025年或之前落成。這個積極進取的目標既有其必要性,以解決市民當下水深火熱的住房問題,也有其現實中的可行性;達標與否,「非不能也,實不為也」。假設政府能夠達標,報告估計公屋一般申請者平均輪候時間有機會由目前的5.9年大幅回落至3.7年。

    拆牆鬆綁和精簡發展程序,加快造地建屋,已經成為社會的共識,但關鍵是要以目標為本,全方位和全過程的綜合籌謀和落實。本報告綜合了各方專業意見,提出涵蓋審批程序、部門協調、公務員效率、建築工程人手及行業發展等全方位建議。另外,要在短期內加快12萬個單位落成的具體目標,除了上游階段的規劃及公眾諮詢外,中下游階段的土地收回及清理、工程研究、詳細設計、土地平整及樓宇建築等就至為關鍵,本報告因此提出了涵蓋土地房屋發展上、中、下游階段的全過程針對性建議。

    「提速」——拆牆鬆綁,重整工作流程

    目前的土地房屋發展程序面對著重複諮詢、重複監管、審批標準不清晰等各種問題,導致房屋發展期冗長。特區政府必須大刀闊斧精簡發展程序,減少不必要或重複的公眾諮詢和監管,加強跨部門協調。對此,本報告分別就「大型發展項目」、「私人住宅項目」和「公營房屋項目」的發展流程提出了不同的建議。

    (一)大型發展項目

    大型發展項目如填海及新發展區,由前期規劃直到首批「熟地」供應落成,一般需時14年或以上。

    在前期規劃階段,政府應整合不同條例的持份者諮詢,並縮減環境影響評估的調查及報告製作時間(建議1)。在土地收回及清理階段,政府應推出合適的機制以善用私人市場的力量加快整理業權(建議3),並根據棕地營運者、農戶及寮屋戶等不同佔用人的特定需求,作出相應安排,以加快土地清理。

    另外,政府一般會把新發展區分成不同期數發展,而較後期數的詳細設計、收地及土地平整工作往往需要留待前一期發展完成才逐步開始。對此,我們建議政府應該同步展開各期數的詳細設計、收地及土地平整工作(建議4)。我們亦建議政府於第一期工程期間,亦為餘下期數的私人土地啟動換地程序,使有條件的私人土地可以提早發展(建議5)。

    另外,特別針對填海項目,我們建議政府改變以往先制訂上蓋發展的「分區計劃大綱圖」才開展填海工程的做法,同步進行填海工程及上蓋發展的城市規劃程序(建議2),以加快發展。

    (二)私人住宅項目

    除了政府推動的大型發展項目,其他私人住宅項目主要來自農地改劃、「綜合發展區」,以及舊樓重建,發展往往需時十年以上。

    在規劃階段,我們建議精簡城市規劃程序(建議7),例如縮短「制訂圖則程序」的法定時間,或容許發展項目在取得S12A規劃許可後就能啟動後續步驟,毋需留待「分區計劃大綱圖」完成修訂等。

    在土地行政階段,我們建議簡化地契(建議9),若特定要求已有相關條例規管,則毋需包含在地契內。為加快土地契約修訂程序(建議10),政府應訂立修改地契申請的審批時限,並研究延伸「標準金額」補地價制度至所有新界農地。

    其中,針對「綜合發展區」,我們建議按面積和業權分布分拆「綜合發展區」用地,並量化「總綱發展藍圖」的審批指標(建議6)。另外,針對舊樓重建,政府應推出措施加快私人及市建局的重建步伐(建議8),包括減低強拍門檻、研究地積比率轉移、採取更具彈性的收購賠償等。

    最後,由於私人住宅發展涉及多個政策局及部門,我們亦建議政府加強項目促進辦事處的職能(建議11),協調並理順不同部門的要求,以加快審批過程。

    (三)公營房屋項目

    在大型發展項目以外,政府主要通過改劃土地及重建舊邨來發展公營房屋,從前期規劃直至單位落成,往往需要十年以上。

    就房屋供應發展,政府除了在規劃程序時諮詢公眾意見,在其後的詳細設計階段亦會再諮詢區議會。然而,區議會往往對項目有各種各樣的不同要求,使項目的設計多番修改,甚至停滯不前。對此,我們建議有關部門應作專業判斷,適當採納意見及平衡各方利益,使項目儘快上馬(建議12)。

    我們亦建議政府參考過往「私人機構參建居屋計劃」的做法,引入承建商一併負責公營房屋的設計和建造,善用市場力量提高發展效率(建議13)。

    另外,政府應提高公營房屋項目的透明度,成立一個「一站式」的公開平台,披露每個公營房屋項目的進度,包括有關的土地發展程序、建築圖則提交、建造工程動工與竣工等,令各部門在落實時間表上更有承擔。(建議14)。

    「提效」——激活公務員工作績效

    除了在發展程序上拆牆鬆綁,政府亦必須加強高層督導和問責機制,並要求各部門制訂量化績效指標,引入相應評核和賞罰制度,以提升公務員的工作效率。

    目前的大型土地開發工作分散由不同政府部門處理,發展過程往往各自為政。因此,我們建議當局成立專責區域發展的部門(建議15),並在這之下為每一個新發展區和大型土地開發計劃設立專項辦公室。我們亦建議為規劃署、地政總署、土木工程拓展署、屋宇署、房屋署等土地房屋發展主要相關部門,建立量化績效指標(建議16),以提升效率。

    此外,政府應該積極研究推行績效為本的公務員評核制度(建議17),以激勵公務員工作表現。以新加坡和南韓政府為例,採用了「相對排名」、「評級限額」和「預期潛能評分」等不同方式識別公務員團隊中的精英,並按工作績效發放「表現花紅」。

    「提量」——認清現實需求 多管齊下增加供應

    縱使房屋短缺迫在眉睫,社會各界仍僵持於各自理想中的發展模式,原地踏步。政府必須帶領社會認清現實需求,達成共識,多管齊下增加土地及房屋供應。
    目前新界的最高容許發展密度限制明顯低於港島、九龍市區。因此,我們認為政府必須摒棄「中環視角」,重新研究特別是港深邊境地區的地積比率,適當地提高發展密度(建議18)。我們亦建議政府積極建立土地儲備以應付長遠需求,並參考新加坡引入「白色地段」規劃工具,增加土地用途的彈性(建議21)。

    根據規劃署資料,香港有67%的土地屬於郊野公園及「綠化地帶」等綠地,比例遠高於倫敦的38%和新加坡的8%。因此,我們建議政府儘快科學地審視所有綠地的生態價值,並檢討綠地的合理比例(建議19)。此外,目前約1,000公頃的「濕地緩衝區」中,不少已失去原來的生態功能。因此,我們建議政府儘快檢討「濕地緩衝區」的規劃準則(建議20),平衡區内的保育與發展需要。

    最後,預計未來的建造工程量將大幅增加,香港未必能在短時間内培訓足夠人才。因此,我們建議政府適度放寬輸入外地專業工人,並普及「組裝合成」建築法等新技術的應用,長遠提升整體工程容量(建議22)。我們亦建議政府適度控制監管規模,儘量推動「專業自查」,並研究鼓勵市場良性競爭的招標模式,從多方面促進業界健康發展(建議23)。

    團結香港基金高級副總裁兼公共政策研究院院長黃元山博士表示:「基金會就土地房屋供應的各個環節發表了全方位的拆牆鬆綁建議,政府應以目標為本的態度,主動研究哪些建議對短期加快房屋供應最有幫助,並全速實施,解市民『十二萬伙急』,縮短公屋輪候時間。」

    團結香港基金土地及房屋研究主管葉文祺指出,「除了要在短期內填補過去供應缺口之外,政府也必須持之以恆,繼續推動北部都會區及明日大嶼願景等長遠土地開發計劃,避免項目陷入『研究復研究、諮詢復諮詢』的無限輪迴。」

    《拆牆鬆綁 精簡程序 速解「十二萬伙急」短缺》土地房屋政策研究報告:
    中文版:https://bit.ly/32mJhRQ  
    英文版:https://bit.ly/3rVzvyX  

    重溫發布會:https://youtu.be/N66jd2xpP04?t=268 

    拆牆鬆綁 精簡程序 速解「十二萬伙急」短缺
    團結香港基金發表最新的土地及房屋政策研究報告,報告針對性地提出「提速」、「提效」、「提量」三大策略,目標是在短期内填補加快房屋供應,縮短公屋輪候時間。圖示:團結香港基金高級副總裁兼公共政策研究院院長黃元山博士 (右)、團結香港基金土地及房屋研究主管葉文祺先生(左)。
    拆牆鬆綁 精簡程序 速解「十二萬伙急」短缺
    團結香港基金高級副總裁兼公共政策研究院院長黃元山博士表示政府應以目標為本的態度,主動研究哪些建議對短期加快房屋供應最有幫助,並全速實施,解市民『十二萬伙急』,縮短公屋輪候時間。
    拆牆鬆綁 精簡程序 速解「十二萬伙急」短缺
    結香港基金土地及房屋研究主管葉文祺指出,除了要在短期內填補過去供應缺口之外,政府也必須持之以恆,繼續推動北部都會區及明日大嶼願景等長遠土地開發計劃,避免項目陷入『研究復研究、諮詢復諮詢』的無限輪迴。

    附件

    《拆牆鬆綁 精簡程序 速解「十二萬伙急」短缺》土地房屋政策研究報告

     

    拆牆鬆綁 精簡程序 速解「十二萬伙急」短缺
    圖一:大型發展項目的一般流程
    拆牆鬆綁 精簡程序 速解「十二萬伙急」短缺
    圖二:私人住宅項目的一般流程
    拆牆鬆綁 精簡程序 速解「十二萬伙急」短缺
    圖三:公營房屋項目的一般流程