SHARE
    土地

    房屋供不應求 3招土地改劃紓困

    2019-05-24

    文章原載《經濟通》2019年5月23日
    撰文: 團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺、團結香港基金研究員 潘灝儀、團結香港基金助理研究員 牟添

    123.jpg

     

    近日有報道二手樓「一盤難求」,逾10個買家爭奪一個單位,甚至要出動管理處驅散,可見短短數月的調整後,私人住宅又重回接近「樓瘋」的狀態。

    而公屋輪候時間也在節節攀升,本港房屋嚴重地供不應求已是不爭的事實。土地改劃作為主要的土地來源,到底成效如何?政府在過往已非常努力地透過土地改劃,在短期內增加住宅用地和房屋的供應。不能否認,改劃是有用的,例如不少近年落成的屋邨,如欣田邨等,其實都是依賴改劃發展得來。不過,改劃只是「事急馬行田」的權宜之計——雖然它能在短期內提供住宅用地,卻並未有開闢新的土地,因此是「拆東牆補西牆」、顧此失彼之舉。

    公營房屋 未來十年缺8.5萬伙

    土地儲備持續消耗,解決香港的土地和房屋短缺已是刻不容緩。團結香港基金於417日發布的政策倡議報告《房屋供應臨斷崖覓地事急馬行田》中就明確指出:香港的房屋供應危機將進一步加深,公私營房屋供應或會在數年後出現斷崖式下跌!其中2023年私樓落成量將較2018年大跌4成,而未來十年公營房屋將累計錄得8.5萬個單位的短缺,公屋一般申請者平均輪候時間更將在3年內由現時的5.5年升至突破6年。

    要紓緩上述房屋供應危機,我們急需尋求更多行之有效的短期措施。對此我們有三大建議:

    第一,拆牆鬆綁,加速發展25幅「改劃地」;

    第二,坐言起行,盡快開展110公頃「棕地」及150公頃私人新界農地改劃工作;

    第三,廣開思路,認真考慮西貢十四鄉兩幅合共64公頃的「未劃分山坡地」。

    一、優先發展25幅「改劃地」

    改劃土地用途,即將原本非住宅用途的土地改作住宅用地建屋,已成為近年房屋用地的重要供應來源。自2013年起,規劃署已進行過三輪土地用途檢討,分批於201320142017年施政報告中公布了共215幅有潛力改劃作住宅發展的土地。

    改劃平均要41 須加快進程

    截至今年第一季度底,政府已累計啟動或完成215幅土地當中142幅的改劃,可提供逾19.4萬個單位,當中近8成為公營房屋。另有4幅土地改劃申請被否決。而剩餘尚未啟動法定改劃程序的土地有近70幅,佔總數逾3成。

    這些有待改劃的土地可提供11.6萬個單位,當中接近6成為公營房屋(詳見表)。

    HKET_20190523_A24_01_aL.jpg

     

    因為改劃土地往往需時甚久,上述11.6萬個單位的供應時間表仍是未知之數。以2018年完成改劃的土地為例,由識別潛在發展用地,到行政長官核准修訂計劃,整個流程需要45年時間,當中的樽頸位,在於啟動法定改劃程序前的準備工作,平均需要足足41個月!準備工作包括各樣技術性研究、政府機構與各主要持份者溝通(如區議會、關注居民團體)等。

    因此,要加速土地改劃進程,除了政府需要努力,社會各界亦需加速協商和達成共識以縮短時間。

    我們亦倡議政府應優先改劃剩餘69幅有待改劃土地中的其中25幅用地。我們認為這些土地應能夠相對順利地完成改劃。這25幅土地地勢大多較為平緩,且已有道路接駁,亦臨近現有社區,因此可利用附近已存在的公共設施。在視覺影響方面,其相關用地發展與環境亦較為相容。

    二、盡快開展「棕地」及私人新界農地改劃工作

    除改劃215幅已公布的土地外,政府亦應積極尋求更多可能性。土地供應專責小組在去年底提交的報告中建議,通過發展「棕地」和利用私人的新界農地儲備,在短中期預計分別可釋出110公頃和150公頃土地作住宅發展。

      擴改劃地清單 公布工作計劃

    因此,建議政府除加速改劃已公布土地外,亦要進一步擴充改劃地清單,盡快向公眾披露新一批有改劃潛力的用地列表,並公布較為詳細的工作計劃和時間表。

    三、認真考慮西貢十四鄉兩幅「未劃分山坡地」

    除更好地利用現有的「棕地」和私人的新界農地儲備外,我們亦發現有部分尚未開發的「未劃分山坡地」有潛力作住宅發展。

    「未劃分山坡地」皆位於郊野公園外,並且未被任何分區計劃大綱圖覆蓋,因此毋須進行修訂郊野公園邊界或改劃用途的法律程序。我們認為發展這些土地的好處是這些地段大部分由政府擁有,因此毋須斥資收回土地或賠償。

      廣開思路 發展「未劃分山坡地」

    團結香港基金於2018年發布的政策倡議報告中,曾建議政府着手研究兩幅位於西貢十四鄉的「未劃分山坡地」的發展潛力。據我們的初步觀察,相關地段比鄰現有主要道路和附近的中密度發展區,同時地勢相對平坦,因此值得進一步研究(詳見圖)。

    HKET_20190523_A24_01_bL.jpg

     

    鑑於當下房屋供應危機程度之深、時間之緊迫,香港實在需要着力落實行之有效的短期措施,以紓緩房屋供應危機。但改劃土地始終未能增加新的土地,屬權宜之計,不應被視為終極解決土地房屋問題的長期策略。

      多管齊下 填海闢地才能治本

    歸根究柢,我們必須開闢土地、建立土地儲備,才能從根源上解決土地房屋問題。推進中長期措施,如落實「明日大嶼」甚至是更遠期的長洲南填海等大規劃造地計劃應該勢在必行。如今土地全面短缺的困局,其實是在過往幾十年來缺乏造地的惡果。只有多管齊下,全面推進覓地和造地工作,才能避免香港在未來重蹈覆轍!