收地一招足以加快土地供應嗎？

文章原載《經濟通》2021年8月17日
撰文：團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺、研究員 許雅婷

武俠小說中，主角總能以絕技一招致勝。香港土地不足，有意見認為政府只需運用《收回土地條例》，收回所有新界私人地，同樣能一招解決土地問題。政府近年已加大收回私人地的力度，但造地成效依然未見有大幅改善。未來的土地發展應該繼續以收地一招走天下，還是多管齊下？

新界的私人土地當中一部分是發展商的土地儲備，而祖堂和個別小型業權人亦持有相當多部分。由於私人地業權分散，地形邊界不規則，小型業權人欠缺資源自行發展，於是私人地經常遭到閒置，直至政府收地發展，再賣出部分用地作私人發展。

近年政府加強收地的幅度和速度。由2021/22年度起，未來預計收回的土地約700公頃，多於2014/15至2018/19五個年度收回的20公頃土地。但收地只是第一步，還有後續的一連串程序才能把生地變成熟地。我們之前研究過三個公營房屋的項目，發現就算在政府的地盤，也因為種種的行政程序就部門協調，導致延誤。既然政府造地進度慢吞吞，不妨探索其他可行機制整理業權，完善政策工具箱，促進私人發展，並善用市場力量興建公營房屋。

針對新界私人地分布零散的特點，土地重整能鼓勵多方共同作更大規模的發展。在此機制下，業權人呈交地塊予政府作規劃，過程中或會改變原有用地的邊界、位置、面積。政府可以在部分私人地上興建公營房屋以及基建，而業權人則取回面積較小、但因配套完善而價值有所提升的土地。土地重整在日本、南韓以及多個國家都卓有成效，其中，日本以土地重整創造了約3,700平方公里的市區面積，等於全國市區面積的三分之一。

另一方面，政府可發行地債作為現金補償以外的另一選項。業權人其後能用現金和地債購買熟地，機制類似以往推出的換地權益書。由於地債反映業權人對土地的期望值，亦無需剝奪業權人自行發展的權利，應可減緩他們對收地的抗拒。參考換地權益書的不足，地債在執行細節上可以進一步改進，譬如設定兌換年限，避免業權人囤積地債。

新界幅員廣闊，應該是滿足未來香港土地需求的重要關鍵。現時發展模式縱然以官方收地為主，但仍不足以加快土地供應，就說明政府需要更多工具，才能提升造地成效。