談土地爭議

撰文: 朱泰亨 團結香港基金助理研究員

近日，「土地供應專責小組」（專責小組）召開第三次會議，會上成員均不反對填海是增加土地供應，建立土地儲備的可行辦法。然而，社會上有關這點的爭議甚大，而這爭議源自於大家對現時香港土地短缺困境的看法有異，有人認為這是個土地供應「不足」的問題，而有人則認為是土地「分配」的問題。他們認為政府手上尚有大量可用的土地，足以滿足未來香港經濟及社會發展需要。要化解這個爭議，我們需要檢視政府是否有足夠的「熟地」（即已經規劃作住宅用途的土地、土地已完成收回、清拆及地盤平整、並附有適當基建設施的土地），其中一項便是政府手上的住宅用地。

檢視香港「空置政府用地」

最近，團結香港基金發佈第三份土地房屋政策研究報告，當中就有研究政府在2012年公佈共391.5公頃所謂「空置政府住宅」用地。報告根據相關用地的發展潛力和最新情況，將上述的空置地塊進行初步的整合及分類。研究發現很多地塊都面積相對較小，形狀不規則，並且緊鄰現有道路或其他住宅區， 因此不大可能發展。以歐意花園旁的地塊為例（圖1），從地圖中可見，這塊地塊只是屋苑與主要幹道間的窄長區域，即是撇除居民反對，技術上亦難以發展。

其他較小地塊亦通常代表以下各項：

1. 現有發展地區與道路之間的狹窄區域，例如屋邨的邊緣地區。
2. 在較大發展地區的建築物之間的區域（即建築物間的空隙），例如屋邨內 各大廈之間的空間。
3. 山邊的樓梯用地。

圖1. 條紋狀地塊：歐意花園與北區九號幹綫之間（面積 = 4,486 平方米）

至於其他較大的相連地塊，根據我們對這些地塊發展潛力的初步分析，可以大致分為以下四類：

1. 截至 2012 年 6 月，被標為空置政府土地，但是在過去五年已出售／被分 配給房屋委員會作房屋發展。
2. 不大可能發展的地區：由於缺乏公共交通連接或目前被現有建築物佔用。
3. 未確定發展潛力的地區，不過很大機會需要進行大規模地盤平整工程、交 通改善工程，及／或重新安置臨時建築物／寮屋區以進行大規模發展。
4. 可發展的地區。

當中，可以在短期內作房屋發展的地塊比例相當有限，而這些地塊亦通常已被列入 2017/18 的賣地計劃，或位於正推展的新發展區（如啟德）範圍內，並不能在已知的土地供應以外，帶來額外的供應。而其他類別（未確定發展潛力的地區及不大可能發展的地區）即使可能發展，都需要進行冗長的前期工作，規模亦有限。以湖景花園旁的地塊為例（圖2），雖然面積相當大（13公頃），但因大多是較陡峭的天然斜坡，相關的地盤重整工程、清理和改善交通基礎設施都會相當耗時及昂貴，而且亦會受到鄰近居民的反對。

圖2. 需要優化的斜坡綠化區：沙田湖景花園附近的地塊（面積 = 133,357平方米）

欠缺「熟地」的後果是，政府被迫透過改劃土地來增加短期房屋供應。遺憾的是，面對改劃程序的困難，政府物色的210幅具房屋發展潛力用地現只有少於一半完成改劃，亦直接導致未來五年公營房屋總供應量只有約10萬伙，較目標14萬伙少約三成！加上改劃地一般較細小及零散，不便規劃。正本清源，今天欠缺可用「熟地」乃源自於過去十多年土地供應大落後，為今天各項社會、經濟硬件不足埋下伏筆，亦是政府過去多年未能成功建立「土地儲備」的後遺症。