論收回土地條例及私有產權

2018-07-17

文章原載《明報》2018年7月17日
撰文：葉文祺團結香港基金高級研究員、薩忻琳團結香港基金助理研究員

土地供應專責小組的公眾諮詢展開了兩個多月，愈來愈多人認為政府應利用《收回土地條例》收回新界大面積私人農地儲備。支持者稱，使用收回土地條例將比其他土地供應選項更快捷：收回土地條例白紙黑字寫得很清楚，只要符合公眾利益，政府肯定百分百贏，因此訴訟風險並不高。另一邊廂，政府卻堅稱強行收回私人土地只會適得其反，導致土地擁有人提出司法覆核，引致漫長司法程序，影響土地供應。

究竟誰是誰非？在斷定政府可以直截了當地使用收回土地條例的時候，這些支持者有否忽略了一些對整個討論至關重要的法律細節？

收地條例權力並非不受約束

表面上收回土地條例清楚列明政府有不受約束的酌情權，讓其以「公共用途」為由從私人業主收回任何土地。「公共用途」被定義為「行政長官會同行政會議決定為公共用途的任何類別用途而作出的收回」。收回的土地批租或批出的條款、條件、價格等均由行政長官決定，而所有就收地蒙受的損失或損害，而針對政府的法律行動皆被禁止。不過收回土地條例首次頒布時是19世紀，其後的法律發展其實已大大抑制了收回土地條例權力。

《基本法》於1997年生效，特別確立了私有產權。回歸前，雖然私有產權受普通法保護，但《英王制誥》及香港人權法案皆沒有明確保障這項權利。被載入基本法，意味着政府任何似乎侵犯該權利的行為都將受到嚴格法律審查。終審法院早前在希慎興業有限公司及其他人訴城市規劃委員會（FACV 21/2015）的一項標誌性裁決中澄清了這一點。在該案件中，希慎集團轄下公司（下稱「希慎」）反對城市規劃委員會（城規會）對旗下物業施加規劃限制，並以此舉觸及基本法第6及105條所保護的私有產權為由提出上訴。

誠然產權並非絕對，意即政府可以合法地限制這些權利。然而終院認為，即使是表面上有效的干預，如果不合理地影響到權利擁有人，也可能在憲法性上無效。

終院首次裁定第6及105條所規定的私有產權受相稱原則保護。這令私有產權與基本法中其他基本權利看齊，例如選舉權（第26條）及言論自由（第27條）。相稱原則決定對受基本法保護的權利的侵犯是否正當，透過多步驟的相稱驗證準則（proportionality test），去審視該政府決策所追求的社會利益以及個人或團體因而受侵犯的權利之間是否已取得合理平衡。

案件證明市民可以基本法作「擋箭牌」，去挑戰遏制私有產權的政府決策。雖然這宗個案是關於《城市規劃條例》，但根據普通法的遵循先例原則，在未來涉及權利的案件中，法院會採用此案所闡明的法律原則。因此，收回土地條例並不如乍看之下那般不受約束。

因着相稱驗證準則在希慎一案中被應用，潛在的爭議雙方可就很多新法律問題在法庭上爭辯。就收回土地條例來說，當中包括：收地是否為追求合法目的（legitimate aim），及哪個合理必要性標準（standard of reasonable necessity）適用；是否有侵擾程度明顯較低但同樣有效的措施，及收地會否導致申請人承受不可接受的嚴苛負擔。由於裁決須視乎每宗個案案情而定，再加上上述未知之數，發展商很大可能會在法庭上質疑政府決定。訴訟將耗費時間和政府資源，同時訴訟期間土地的發展潛力亦被凍結。

有人或會質疑，在基本法已運作了20年的情况下，為何從來沒有關於收回土地條例的司法覆核。答案很簡單——回歸後香港並沒有任何大規模土地發展，政府只曾就小型工務計劃和市區重建計劃援引收回土地條例；此外，政府在援引收回土地條例時亦十分小心：根據發展局統計數字，在1997至2017年間，該條例被引用了154次，而受影響的業主只提出了8宗司法覆核個案，而這些案件都是由市區重建項目引致。因為政府在確定其合法性時才援引收回土地條例，所以對它們的申訴自然全部被駁回。故此，簡單地假設政府過去的訴訟成功率可以擴展到並推算出目前的情况，並不正確。