黃元山：優化「補地價」活化公營市場

2015-11-01

撰文: 黃元山中大全球政經碩士課程客席講師

要解決「有資產」和「無資產」之間鴻溝，筆者認為政府可考慮優化現時的「補地價政策」。政府可容許業主以當初購買時期的價格計算補地價，這樣一般低收入人士才具有「誘因」置業。當資產升值，他們的購買力增加，置業階梯有望出現，業主可透過售樓、樓換樓等商業行為，釋放土地力量之餘，同時促進樓市的靈活性。

香港的房屋土地問題嚴重，房屋的問題包括租金樓價貴、住的地方小、有資產和無資產的距離拉遠、租金樓價升幅比一般市民平均收入高，要做到「安居」愈來愈困難。房屋的問題，自然離不開土地供應，不過，土地問題，影響到層面更廣，不單只是房屋，更影響到民生（如醫療、教育等）、經濟（如商業、創業等）。

眾所周知，根據2011年人口普查報告顯示，本港有36%家庭擁有私人樓宇；16%擁有未補地價的居屋；另有30%租住公屋，餘下18%是租住私人單位和其他模式（包括劏房等）。

當不少人連公屋（在租置計劃可出售的部分）、居屋都買不起，而三四百萬的私樓「上車盤」幾近絕跡時，社會向上流動的階梯會受到擠壓，令貧富懸殊問題不再單純是收入多少之間的差距，而是造成社會上「有資產」與「無資產」的鴻溝擴張，進而牽涉社會經濟及流動性。在筆者看來，以上種種跡象顯示，本港高樓價問題已經超越金融及經濟層面，並演變成民生社會問題。

有產、無產洪溝大

目前政府除要解決土地供應問題，亦需面對「有資產」與「無資產」所引發的後遺症。事實上，相對於其他的發達國家和地區，香港家庭的物業擁有比例較低，英美等地大概是70%，德國約40%，香港約50%的水平（私樓加居屋）〔圖一〕。

圖一

要解決「有資產」和「無資產」之間的鴻溝，筆者認為政府可考慮優化現時的「補地價政策」。翻查資料，房委會於1998年初便推出「出租者置其屋計劃」（TPS），但在2005/2006年推出第六期乙租置計劃後便終止TPS。現時，根據這些已推出的TPS，總數約18萬伙，賣出的只有12萬伙，而補了地價的就更少，不足2000伙。筆者認為，TPS的失敗，其中部分原因是補地價的價格過高。
假設一間公屋單位的市值是200 萬，政府以六折出售，即業主要付120萬購入（首期通常是10%至20%左右），其後該單位要在市場買賣，須向政府補地價。而當時的補地價價格是餘下的 80萬（200萬的40%）。然而，根據現行的補地價制度，如果10年後，公屋升值，補地價價格亦會水漲船高，而非10年前的80萬，這個情況會使業主到時候補地價的誘因減少。
就以上簡單例子，筆者認為政府可容許業主以當初購買時期的價格計算補地價，這樣一般低收入人士才具有「誘因」置業，當資產升值，他們的購買力增加，置業階梯有望出現，業主可透過售樓、樓換樓等商業行為，釋放土地力量之餘，促進樓市的靈活性。
有人說，談房屋政策，必先要討論「安居」或是「置業」，認為「安居」不一定要「置業」，德國就是很好的例子云云。於是，根據這個推論，只要政府大規模興建多點租住的公屋，使更多人住在租住的公屋裏，就「一天光曬」。

公屋是龐大的福利開支

先不說公屋本身是一個龐大的福利開支，要支撐現有的體制，已有一定的難度。從德國的例子引申到加大居住公屋的比例，更是引喻失義，因為德國的租住單位，是以私營為主。
有趣的是，德國很多時候被認為是一個住屋天堂，「置業」比例低，租住的比例高，更重要的是，租金和樓價升幅不大，維持相對平穩的狀態。不少論者都着眼德國的租務安排，有較多的政府管制，認為這就是租金升幅溫和的秘密良方〔圖二〕。

圖二

這個「德國現象」，有其值得探討的地方；試想想，如果收租要極多的限制，樓價升幅也不多，從回報的角度，資金就會減少進入發展樓房，長遠減低供應，使租金樓價回升到均衡點。為什麼德國可以一方面發展樓房的回報低，一方面又供大於求呢？答案肯定不單單是租務管制，尤其是德國的房地產市場是以私人市場為主導。

德國土地供大於求
筆者認為，要探討這個問題，必須要從發展成本和土地供應入手。發展成本和政府發展和規劃條例息息相關，例如英國的條例就較德國繁複，而德國的相關條例，更以地方政策為依歸。地方政策較鼓勵發展，就可以減低發展的成本。相反，無論是英國或是香港，相關的條例只會愈來愈嚴謹，雖然更顧及社會其他不同的範疇，但供應就無可避免地減少。除了規劃條例寬鬆、發展成本較低以外，德國土地供應較多，尤其是東西德合併後，在柏林等地，土地供應出現供大於求，使租金和地價一直跑輸世界其他各地。
從「德國現象」的教訓可知，要使租金樓價升幅放緩，必先要減少規劃限制，也要增加土地供應。
土地供應已陷入膠着局面，這幾年的政策亦顯示政府的土地儲備不足，未來大規模造地幾乎不可能，再者新地變熟地的時間漫長，可見遠水不能救近火。
至於那些老掉牙的解決土地供應方法，例如「土地改劃用途」以增加中短期供應，此舉須要先經過地區諮商，及後經城規會批准；或者工廈進行改裝及整幢重建，過程中都存在不少程序式困難；至於利用「閒置土地」來建設樓宇，亦有數據指出扣除道路及斜坡等不適合發展地帶，可利用土地公頃面積其實有限。

香港中長期造地阻力頗大
筆者對未來香港短中長的房屋供應都比較擔心，尤其是中長遠的供應。所謂的短，是3至5年，中期是5至10年，長期是10年之後的。如果細看政府現時的計劃，中長期的造地計劃，阻力相當大，稍有差池，甚至可能造成中長期的土地供應斷層。
中期的供應包括「洪水橋新發展區」（估計佔地約714公頃），而且政府已就計劃作出最後階段公眾諮詢，就算萬事皆順利展開，只能期望於2020年開始工場平整及基礎建設工程，首批居民有望於2024年入伙，整個發展區預計於2037年完成，屆時公私營房屋可達6萬伙，創造15萬個就業職位，以應付香港中長期的房屋需要。

長遠的供應，可能就要寄望在大嶼山和港島之間填海興建「中部水域人工島」（估計佔地600至800公頃），有關報告指出，人工島將設於交椅洲或喜靈洲附近，距離港島約4公里，可配合港珠澳大橋及其他連接大嶼山的交通基建。政府有意把人工島打造成「東大嶼都會」，預計可容納10 萬人口，並成為本港第三個核心商業區。單聽這個規模，在香港現時的社會環境，要取得共識並不容易。

回顧過去幾年，香港土地供應不足，原因是政府停止造地，導致生地規劃及熟地供應出現斷層；加上全球經濟和資金的重心東移，香港有其得天獨厚的優勢，作為國際金融中心，軟硬件兼備，自然成為環球商業的集中地。而且，香港人口老化，需要的醫療護老的設施需求大增；政府統計處發表了最新本港人口數字推算，預計人口於2043年將達到822 萬；未來20年老年人口增長最為急速，65歲以上長者比例將由2014年的15%升至2034年的30%。面對供應減少，但需求大跳升，樓價自然水漲船高，所有的配套也老化和追不上需求。歸根究柢，惟有盡快爭取社會對開拓土地資源、建立足夠的土地儲備，才能使香港成為一個能安居樂業和讓香港人過更有質素生活的地方。

原文刊於《信報月刊》2015年11月號，獲作者授權轉載