藏富於民 重推「租置計劃2.0」

文章原載《明報》2019年10月15日
撰文：團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺、研究員 潘灝儀

新一份的《施政報告》即將於立法會復會後發表，房屋與其相關的議題被認為是施政報告的重中之重。社會上對於房屋議題上有很多不同的意見，而筆者在過往的一段日子與不同的持份者溝通時，聽得最多的其中一項必定是重推「租者置其屋計劃」。

「租者置其屋計劃」（「租置計劃」）顧名思義，是讓公屋租戶以一個可負擔的價錢購買其租住的單位，當時平均售價大約是單位市價的二五折。計劃於1998年推出，2005年終止，截至2017年共售出約14萬個公屋單位，佔可出售單位七成多。然而計劃最大的問題是補價金額過高，補價並且隨住單位市價水漲船高。如果租置單位業主想將其單位在自由市場內出售，需先將單位的未補價金額，平均是單位轉售時市值的五成，補回予政府。因此只有不足1%的租置單位業主有能力補價並把單位轉售，租置單位的流轉性被大大地局限起來。為方便起見，我們在這裏稱原有的「租置計劃」為「租置計劃1.0」。

建議重推「租置計劃2.0」  有五大好處

我們建議政府全面重推「租置計劃」，並針對原計劃流轉低的問題，建議加入兩大優化措施，希望改善租置單位的流轉，以發揮計劃最大的效益。第一是將補價金額鎖定在單位出售當天，而不會再隨着單位市值上升，讓業主可以更容易地補價並將單位在自由市場出售。第二是活化第二市場，放寬未補價的租置單位在第二市場的租賃及流轉限制，容許單位未補價出租給公屋輪候冊及白表家庭；並容許業主在未補價的第二市場出售單位之後，可以免補價買回另一個單位，以提高業主把單位出售的誘因。這個優化版的計劃，我們稱之為「租置計劃2.0」。

我們認為「租置計劃2.0」是一個多邊共贏的方案，無論是對公屋租戶、政府和整個社會都有莫大的裨益。

首先，計劃能夠讓公屋租戶擁有置業的機會，拉近「有產者」和「無產者」之間的財富鴻溝，緩解社會上資產不均、貧富懸殊的問題。在過去15年，我們的家庭入息中位數上升了八成，但同期樓價卻上升了超過5倍（圖1），而置業率也拾級而下（圖2）。換句話說，可以享受資產增值的家庭比例愈來愈小。重推「租置計劃2.0」讓公屋租戶可以相宜的價錢購買其租住的單位，變相是釋放大量潛藏於公營房屋裏面的財富，並將其轉移至低收入的住戶，可望緩解財富不均的問題。

其次，計劃為低收入家庭提供置業和擁有資產的機會。土地房屋價值的上升乃所有市民一起努力致使經濟繁榮的成果。現時公屋只租不賣的制度正正剝奪了社會中三成居住在公屋的住戶擁有房屋資產的機會，令他們未能夠分享經濟繁榮的成果。特別是香港作為一個資本主義社會，擁有私有產權的機會尤其重要，而重推「租置計劃2.0」就為基層家庭提供一個機會，令公屋住戶有機會擁有自己的單位，重燃置業希望。

第三，計劃可釋放土地價值。現時公屋制度為住戶帶來種種限制，住戶只有單位的部分使用權，更沒有單位的擁有權。住戶不能隨意調遷，因此公屋住戶往往在同一單位內一住終老。由於單位不能夠自由交換，對於住戶而言價值十分低。對於政府而言，不但不能夠收回單位的建築成本，每年的租金收入亦不足以維持單位的維修開支。但是，如果公屋單位可以在市場上自由交易，其價值就會被釋放出來。我們估計被鎖在公營單位內的土地價值高達3.9萬億，為2016年本地生產總值的一倍半（表1）。重推「租置計劃2.0」透過賣出單位而將本來綁死在公營房屋系統內的單位變得可以自由放租放賣，政府不但可以收回一大筆錢，租戶亦都可以自由運用單位，更最重要是可以釋放公屋單位的土地價值，令整個社會得益。

第四，計劃能更有效運用公營房屋資源。2006至2016年，約10年間總共建成了14萬伙公屋，但只住多了4000人！相對同期建成了13萬伙私樓，卻容納多了51萬人。公屋因為富戶政策及其輪候機制，往往無形中鼓勵住戶分戶。事實上，在2016年平均每一個出租公屋只住了2.75人，是各房屋組別類別之中最少的（表2）。相反，私樓租戶單位的平均人數則是3.07，每一個單位足足住多了0.3個人！重推「租置計劃2.0」能透過經濟誘因將一部分現時正在租住私樓，特別是劏房的租戶吸納回去公營房屋系統，有效運用公屋單位並從源頭上減少租住私樓，特別是劏房的需求及其租金上浮壓力。我們推算，如果在現有的公屋單位重推原來的「租置計劃」，可讓現有的公屋單位額外多住14萬人。

第五，計劃能夠改善勞動市場行為及增進家庭穩定性。我們的統計研究顯示，「租置計劃」的推行於過去20年對於勞動市場和家庭穩定性帶來非常正面和顯著的影響。其中，租置屋邨住戶的勞動人口參與率較公屋住戶高1.4%，失業率低0.5%，並有更大比例的住戶為僱主（多出0.5%）。另外，租置屋邨住戶的離婚率亦較公屋住戶低2.0%，單親家庭比率低1.5%，而與家人同住的年輕單身成年人數目則高0.5%。

克服行政問題非不能也，乃不為也

的確，現行的「租置計劃」有不少行政問題，諸如涉及租置屋邨公共範圍內政府、機構或社區設施的使用爭議、分擔如山坡等公眾空間的保養費用、處理租置屋邨的維修及翻新工程、混合業權令屋邨管理變得棘手等。但是我們認為以上的問題皆是能夠克服的，例如可以更加清晰地界定邨界、增加屋邨維修儲備基金的注資金額、房屋署更積極地參與屋邨管理等。

問題的關鍵在於政府應該展現必要的決心去克服種種的行政問題。重推「租置計劃2.0」可帶來上述種種的好處，我們又有什麼理由因為一些可以克服的行政問題而卻步呢？

摒棄小添小補思維  房屋改革避無可避

香港的公營房屋源於1950年代石硤尾大火，促使政府興建徙置大廈安置災民及其他寮屋居民。在往後的數十年，香港公共房屋不斷改進，更有了新增的居屋等滿足市民不同的需要。

惟自2000年起，公營房屋制度就再無重大變更。時移世易，經年累月的小修改已經讓我們的公營房屋制度面目全非，成為一隻龐大又欠缺效率的大笨象。在這個體系入面潛藏了很多好處，惟現時的機制並未能提供誘因去讓它更好地服務市民。現時社會氣氛繃緊，其中一個深層次的社會矛盾被認為是於房屋相關的貧富懸殊問題。改革公營房屋制度實在刻不容緩，我們希望政府能展現勇氣和魄力，推行大刀闊斧的房屋政策改革，解決房屋資源錯配的問題，給予市民助力達成善擇居所的意願。