公营房屋供应大落后 造地过程一波三折
公营房屋供应大落后 造地过程一波三折
撰文：团结香港基金土地及房屋研究主管 叶文祺、研究员 潘灏仪、助理研究员 黄乐妍
公营房屋为重要的社会保障措施，但近年公营房屋严重延迟落成、轮候公屋人数亦节节上升，公屋一般申请者的轮候时间攀升至5.4年。同时，未能负担私楼的夹心阶层日益增加，去年就有近31万申请者希望能脱颖而出成为仅约5000个中签幸运儿之一。团结香港基金近日发布名为《造地建屋大落后 官僚繁琐待革新》的研究报告，除了警示过去及未来的公营房屋供应都严重不足外，亦以3个实例论证将造熟地的程序急须拆墙松绑。我们亦建议政府应增加公营房屋发展进度的透明度，建立一站式平台去披露有关资料。
公营房屋供应无论是在过去及未来都存在严重短缺。在过去7年，公营房屋供应量没有一年能够达到《长远房屋策略》的目标，累计短缺合共82600个单位，相当于11.2条彩虹邨【图1】。未来4年（2020/21至2023/24年度），根据政府预算公营房屋的落成量预计只有年均20400个单位，对比2019年《长策》定下每年供应30100个单位的目标，落差超过三成。又以未来10年计（2020/21至2029/30年度），我们预料公营房屋供应将持续落后于《长策》的目标，会出现额外66000个单位的短缺。由于供应缺乏，因此我们估计公屋的平均轮候时间很快会超过6年大关，比以往政府所讲“三年上楼”的承诺足足多一倍时间。
因为近年依赖改划地作为公营房屋主要土地来源，是其中一个使公营房屋延误不断的原因。当然，新冠肺炎疫情也会对落成与单位交付造成影响，例如现被征用作新冠肺炎检疫及隔离中心的火炭骏洋邨就会延期入伙。改划进度也正在大幅减慢，政府自2013年起物色216幅土地作改划，截至2020年1月只有132幅（61%）完成。在2019年间，政府只完成了3幅地的改划工作，目前仍有64幅用地正在“晒地皮”等待开展。改划工作通常都以“先易后难”的原则推行，在前期完成改划的个案应该较易成功，因此未来的土地改划只会愈来愈难。
3例证造熟地满途荆棘
土地改划后也不是一帆风顺，仍然要过五关斩六将才可以变成“熟地”。我们仔细研究了3个分别位于马头角、粉岭及油塘的案例，这些案例均显示即使改划完成，公营房屋项目仍会受不同后续程序所延误(包括政府设施清理、收回土地与工程研究等)，以致无法及时动工。
第一个案例是位于马头角宋皇台道与土瓜湾道交界处的用地，前身为渔护署辖下的动物管理中心和机电署的宿舍及停车场【图2】。用地在2016年4月完成改划后，计划兴建600个单位。但是因为动物管理中心的重置计划被推迟至2023年，因此公营房屋的项目未能在改划后立即开展。正当发展计划被清空用地的时间表阻碍时，乐善堂于2019年7月申请用短期租约方式，承租用地作兴建约100个过渡性房屋之用。该地皮一波三折的发展历程带出两个重点：首先，若当初改划是将动物管理中心的部分剔除，该用地可能在改划程序后已能被立即清空并发展；其次在改划土地的过程当中，政府各个部门在土地清理时间表上似乎缺乏共同的权责目标，亦有欠协调，以致发展项目无法及时开展。
第二个案例是位于北区粉岭/上水第48区的用地，原本为绿化地带及工业用地【图3】。发展这幅用地的一项关键程序就是要清理并收回属私人业权的土地，因为该用地有约六成属私人拥有的土地。改划程序已于2017年1月完成，计划发展4000个单位。改划完成代表该用地将作公共用途的目的已经清楚确立，因此清理土地及收回土地的工作理应可以展开。然而，该用地迄今仍然毫无有关进展，由于土地清理及收回土地涉及为受影响的住户和“棕地”作业者进行清拆前的登记、补偿及/或安置方案，另亦涉及土地持有人的特惠补偿，整个过程可能漫长且障碍重重。在这种情况下，清理土地及收地工作更宜早不宜迟。
第三个案例是油塘碧云道的两个地盘，两幅用地同样为有植被覆盖斜坡上的空置政府用地，计划共建造3208个单位【图4】。地盘甲和地盘乙分别于2011年或之前及2014年4月被改划为住宅用途，而往后土木工程拓展署在2015至2016年就用地的配套基础设施进行可行性研究。在得出该用地的计划发展为技术上可行的结论后，土木工程拓展署于2017年开展地盘勘测及设计工作。我们感到疑惑的是，既然地盘甲及地盘乙地理上并不相连，地盘甲是否应考虑提早发展？当然，我们亦明白全面规划的重要性，但现时房屋危机日益加剧，建屋的需求亦不应被忽视。其次，有关造地的程序是否可以考虑同时进行，亦即在改划期间，政府是否亦已经可以开展相关工程研究？总而言之，我们认为有些程序可以考虑同时进行，以缩短土地变成“熟地”所需的时间。
宜提高项目进度披露水平
以上可见造地的过程或导致公营房屋项目未必如期上马，症结在于公营房屋的发展进度披露极为不足，公众只能自行将零碎且散落在不同网站的讯息结合，才有可能了解一个项目的进展，以致较难做到“监察者”的角色。因此我们希望政府考虑建立一个“一站式”公开平台，向公众披露各个公营房屋项目的进度，包括有关的土地发展程序、建筑图则提交、建造工程动工期与竣工期等。事实上，私人房屋发展的项目也有相关披露，我们的倡议只是希望公营房屋项目的披露也能达到同样标准。
要公营房屋供应到位，需要政府各部门去配合。上文亦可见造地工作的确存在可以减省时间的地方。我们希望政府能接纳我们的建议，除了向公众披露项目进度外，更重要的是各相关部门都能以尽快完成相关造地过程为目标。只有各相关部门紧密合作，摒弃固有的官僚思维，真的做到急市民所急，同时推行大刀阔斧的土地房屋政策及行政改革，香港才能从当前的房屋危机走出来。
撰文：团结香港基金土地及房屋研究主管 叶文祺、研究员 潘灏仪、助理研究员 黄乐妍
公营房屋为重要的社会保障措施，但近年公营房屋严重延迟落成、轮候公屋人数亦节节上升，公屋一般申请者的轮候时间攀升至5.4年。同时，未能负担私楼的夹心阶层日益增加，去年就有近31万申请者希望能脱颖而出成为仅约5000个中签幸运儿之一。团结香港基金近日发布名为《造地建屋大落后 官僚繁琐待革新》的研究报告，除了警示过去及未来的公营房屋供应都严重不足外，亦以3个实例论证将造熟地的程序急须拆墙松绑。我们亦建议政府应增加公营房屋发展进度的透明度，建立一站式平台去披露有关资料。
公营房屋供应无论是在过去及未来都存在严重短缺。在过去7年，公营房屋供应量没有一年能够达到《长远房屋策略》的目标，累计短缺合共82600个单位，相当于11.2条彩虹邨【图1】。未来4年（2020/21至2023/24年度），根据政府预算公营房屋的落成量预计只有年均20400个单位，对比2019年《长策》定下每年供应30100个单位的目标，落差超过三成。又以未来10年计（2020/21至2029/30年度），我们预料公营房屋供应将持续落后于《长策》的目标，会出现额外66000个单位的短缺。由于供应缺乏，因此我们估计公屋的平均轮候时间很快会超过6年大关，比以往政府所讲“三年上楼”的承诺足足多一倍时间。
因为近年依赖改划地作为公营房屋主要土地来源，是其中一个使公营房屋延误不断的原因。当然，新冠肺炎疫情也会对落成与单位交付造成影响，例如现被征用作新冠肺炎检疫及隔离中心的火炭骏洋邨就会延期入伙。改划进度也正在大幅减慢，政府自2013年起物色216幅土地作改划，截至2020年1月只有132幅（61%）完成。在2019年间，政府只完成了3幅地的改划工作，目前仍有64幅用地正在“晒地皮”等待开展。改划工作通常都以“先易后难”的原则推行，在前期完成改划的个案应该较易成功，因此未来的土地改划只会愈来愈难。
3例证造熟地满途荆棘
土地改划后也不是一帆风顺，仍然要过五关斩六将才可以变成“熟地”。我们仔细研究了3个分别位于马头角、粉岭及油塘的案例，这些案例均显示即使改划完成，公营房屋项目仍会受不同后续程序所延误(包括政府设施清理、收回土地与工程研究等)，以致无法及时动工。
第一个案例是位于马头角宋皇台道与土瓜湾道交界处的用地，前身为渔护署辖下的动物管理中心和机电署的宿舍及停车场【图2】。用地在2016年4月完成改划后，计划兴建600个单位。但是因为动物管理中心的重置计划被推迟至2023年，因此公营房屋的项目未能在改划后立即开展。正当发展计划被清空用地的时间表阻碍时，乐善堂于2019年7月申请用短期租约方式，承租用地作兴建约100个过渡性房屋之用。该地皮一波三折的发展历程带出两个重点：首先，若当初改划是将动物管理中心的部分剔除，该用地可能在改划程序后已能被立即清空并发展；其次在改划土地的过程当中，政府各个部门在土地清理时间表上似乎缺乏共同的权责目标，亦有欠协调，以致发展项目无法及时开展。
第二个案例是位于北区粉岭/上水第48区的用地，原本为绿化地带及工业用地【图3】。发展这幅用地的一项关键程序就是要清理并收回属私人业权的土地，因为该用地有约六成属私人拥有的土地。改划程序已于2017年1月完成，计划发展4000个单位。改划完成代表该用地将作公共用途的目的已经清楚确立，因此清理土地及收回土地的工作理应可以展开。然而，该用地迄今仍然毫无有关进展，由于土地清理及收回土地涉及为受影响的住户和“棕地”作业者进行清拆前的登记、补偿及/或安置方案，另亦涉及土地持有人的特惠补偿，整个过程可能漫长且障碍重重。在这种情况下，清理土地及收地工作更宜早不宜迟。
第三个案例是油塘碧云道的两个地盘，两幅用地同样为有植被覆盖斜坡上的空置政府用地，计划共建造3208个单位【图4】。地盘甲和地盘乙分别于2011年或之前及2014年4月被改划为住宅用途，而往后土木工程拓展署在2015至2016年就用地的配套基础设施进行可行性研究。在得出该用地的计划发展为技术上可行的结论后，土木工程拓展署于2017年开展地盘勘测及设计工作。我们感到疑惑的是，既然地盘甲及地盘乙地理上并不相连，地盘甲是否应考虑提早发展？当然，我们亦明白全面规划的重要性，但现时房屋危机日益加剧，建屋的需求亦不应被忽视。其次，有关造地的程序是否可以考虑同时进行，亦即在改划期间，政府是否亦已经可以开展相关工程研究？总而言之，我们认为有些程序可以考虑同时进行，以缩短土地变成“熟地”所需的时间。
宜提高项目进度披露水平
以上可见造地的过程或导致公营房屋项目未必如期上马，症结在于公营房屋的发展进度披露极为不足，公众只能自行将零碎且散落在不同网站的讯息结合，才有可能了解一个项目的进展，以致较难做到“监察者”的角色。因此我们希望政府考虑建立一个“一站式”公开平台，向公众披露各个公营房屋项目的进度，包括有关的土地发展程序、建筑图则提交、建造工程动工期与竣工期等。事实上，私人房屋发展的项目也有相关披露，我们的倡议只是希望公营房屋项目的披露也能达到同样标准。
要公营房屋供应到位，需要政府各部门去配合。上文亦可见造地工作的确存在可以减省时间的地方。我们希望政府能接纳我们的建议，除了向公众披露项目进度外，更重要的是各相关部门都能以尽快完成相关造地过程为目标。只有各相关部门紧密合作，摒弃固有的官僚思维，真的做到急市民所急，同时推行大刀阔斧的土地房屋政策及行政改革，香港才能从当前的房屋危机走出来。
