撰文：团结香港基金土地及房屋研究主管 叶文祺、团结香港基金助理研究员 许雅婷

今年《施政报告》在土地房屋方面带来不少惊喜，特别是政府认识到运输基建对于土地发展的重要性，表示未来会加快落实北环线项目，务求释放新界西北及北部的发展潜力。《报告》称，现时政府已在沿线物色到约90公顷的房屋用地，作进一步研究。可是，新田、牛潭尾及凹头一带不乏鱼塘或湿地，是多种生物重要的栖息之所，有团体担心房屋发展会威胁到生态系统，难道保育与发展就注定永远都是水火不容？

港现行政策 无力保育生态私地

现时，政府通过不同法例，如《郊野公园条例》、《城市规划条例》等划定保育地区，香港约有近一半的土地已被指定作不同形式的自然保育用途，具高生态价值的政府土地会由政府指派渔农自然护理署或委托其他团体，进行保育及管理工作。

另一边厢，现行政策几乎无力保育具生态价值的私人土地。虽然法例可以规管生态敏感地区上的发展，但无法确保业权人会妥善管理土地，以及保留其生态价值。以湿地为例，香港的湿地大部分是由鱼塘构成的人工湿地，需要适当修剪丛草和持续控制鱼塘的咸淡水比例，否则湿地会渐渐干涸，失去原有的生态价值。可是随着本港渔农业式微，鱼塘丢空荒废的情况司空见惯。保育湿地的生态环境需要投入资源和时间，配合持续监察和积极管理，才能有效保育生物多样性。单纯依靠原封不动式的保存，生态价值亦会不进则退。

针对私人土地的保育难题，政府在2004年推行新自然保育政策，尝试推广公私营界别合作，容许申请人在生态较不敏感的地方进行发展，并与环保团体共同管理其余部分，不过至今未有项目成功获批。另一方面，政府亦设立自然保育管理协议计划，让环保团体向政府申请环境及自然保育基金（ECF）的拨款，再与业权人签订协议，获资助的环保团体向业权人提供财政诱因，以换取有关土地的管理权，以进行保育工作。不过有环保团体曾表示，ECF的资助期短，通常只有两三年，加上资金有限，所以大幅限制了保育成效。

公私营合作 发展与保育并行

平衡私人土地发展与生态价值的难题并非香港独有，其他地方就尝试不同的公私营合作方式来保育私人土地，例如英国有自然保育信托基金的制度，信托基金具独立的法定团体地位，可以主动与业权人协商，兼持有及管理土地。如此一来，信托基金可以进行长远的保护，更妥善地进行保育工作。

这类信托基金可以招募会员，并透过征收会费、接受捐款与遗赠、从事各项商业活动等不同方式获得资金，用以支付保育管理的费用。

伦敦湿地中心（London Wetland Centre）就是一个公私营合作的成功例子。自然保育信托基金水鸟及湿地信托（Wildfowl and Wetlands Trust）在90年代打算于荒废的集水库兴建湿地中心，由于资金不足，便将其中10公顷的用地卖给发展商作住宅，其余30公顷则由基金继续管理。发展商将卖楼所得的部分（约1,100万英镑）投放至信托基金，令湿地中心的计划得以顺利展开，伦敦湿地中心在2002年更被评为具特殊科学价值地点。

另一个成功例子就是英国国民信托（National Trust，前称National Trust for Places of Historic Interest or Natural Beauty，国家名胜古迹信托）。英国国民信托是欧洲最大的保育团体，管理的土地面积合共逾24万公顷，包括不同的自然保育区、古迹、历史悠久的宅邸、花园等。信托的营运资金来自会费、旗下管理物业的入场费与餐饮活动、遗赠、投资收入等，2018至19年财政年度所录得的资产高达13亿英镑，证明了信托基金的财政可行性。

当香港停留在争论保育与发展孰轻孰重，海外国家已经积极尝试不同方案，创造保育与发展兼容的共赢空间。香港土地匮乏，政府既要觅地建屋，同时又不能忽视生态对社会的重要性，其他地方保育与发展并行不悖的成功个案，值得香港借鉴参考，令城市有空间发展之余，亦可以保护珍贵的自然资源。