填海拓郊野纾楼困 觅地须加力
填海拓郊野纾楼困 觅地须加力
撰文: 叶文祺 团结香港基金研究员
行政长官梁振英上周三发表任内最后一份《施政报告》，一如以往，“土地及房屋”方面的建议继续占据可观篇幅。
我们乐见政府在觅地建屋方面未有放软手脚，包括提出增加发展密度，以及探讨使用郊野公园的土地。不过，增加土地供应，解决住屋的燃眉之急，并且应付长远的发展需要，力度仍嫌不足。
虽然坊间喜以面粉和面包比喻土地和房屋，但造地建屋需时经年，并不如焗面包般数小时就有面包可“医肚”，故此，要兼顾短、中、长期的需要，实有必要加大力度。
高估建屋量 土地改划阻力大
先谈短期，《施政报告》预计未来3至4年一手私人住宅供应量达94,000个单位（以4年计，即每年平均23,500个）。可是，政府公布的未来私人住宅供应数字，往往过分乐观。翻查去年政府预测全年私人住宅落成量为18,200个单位，结果去年首11个月私楼落成量只有12,000个单位。根据团结香港基金的估计，未来3年（2017-2019年）的私楼落成量为每年平均18,000个单位，比《施政报告》的预测数字少近四分之一，只能满足新增需求，根本追不上早年的房屋短缺。而在公营房屋方面，未来5年供应仍只有94,500个单位，较14万个单位的目标落差超过30%。可见，实际的新增房屋供应仍远远不能满足香港人累积的房屋需求。
再谈中期，运输及房屋局早前发布的《长远房屋策略》2016年周年进度报告显示，未来10年觅得的公营房屋土地只能建设236,000个单位，较目标落差44,000个单位，这更只是最乐观的估计，面对改划及其他发展进度的不确定性，未来公营房屋供应的实际情况随时更差。
开辟土地不足 需增发展密度
今次《施政报告》提到，政府最近进一步物色到的有房屋发展潜力用地，预计有额外26幅可兴建超过6万个单位（超过8成即近4.8万个单位为公营房屋）。可是，过去数年，我们亲眼目睹本属短期应急措施的土地改划因司法覆核、地区反对声音等种种问题而延长或搁置了发展。现届政府上任以来共提及具房屋发展潜力的约190幅土地当中，在截至1月中，只有少于一半的93幅已完成改划或拨作房屋发展，足见土地改划的难度之大。故笔者对于这26幅土地能在5至10年内完成发展实在不敢乐观。
至于各个新发展区（包括古洞北和粉岭北、洪水桥、元朗南）所谓将于未来6到10年后入伙，只是指首批居民的预计入伙时间，要整个发展区完成发展，相信所需时间将动辄二、三十年，甚至更久。因三大发展区内有大量棕地，合共约340公顷。其中，元朗南及洪水桥分别有接近一半及三成土地为棕地。当中绝大多数棕地为私人拥有，并且于现时已存在不同的营运作业。这表示要发展棕地，一定牵涉收地、拆迁、安置、赔偿等问题，相当耗时，实是远水不能救近火。不过，即使有难度，笔者仍相信，做总比跷起双手甚么也不做好。
长期方面，《施政报告》提到，规划署估算直至2046年的土地需求最少4,800公顷。笔者不止一次提出，政府的数字实在太过保守，香港的人均居住面积只有新加坡、深圳、上海等其他先进城市的三分之二或更少，根据基金会的估计，若要令港人的人均居住面积及平均享用到的医院、安老院、商业硬件、文娱康乐等所有配套设施增加40%，再计及人口增长，香港在未来30年需要发展逾9,000公顷土地，等于三个沙田。
无疑，增加发展密度和研究发展郊野公园的边陲，是较崭新的建议。很高兴政府的方向同基金会的建议一致，增加启德发展区内发展密度及优化用地规划的检讨，在未来两阶段合共增加约16,000个住宅单位和约40万平方米商业楼面面积。我们认为，预期增加发展密度后的启德新发展区，其容纳人口仍低于15万，较2001年的发展规划所估算的21万人口少约30%，故仍有空间进一步增加发展密度。
审视郊野价值 长远建土地储备
笔者亦期望政府考虑提高其他发展区包括将军澳137区及东涌新市镇扩展计划等的发展密度，因这些项目可容纳大型交通基础设施（如铁路站、巴士总站），十分有利高密度发展。
对于《施政报告》提出应该思考利用郊野公园内小量生态价值不高、公众享用价值较低、位于边陲地带的土地用作公营房屋、非牟利的老人院等非地产用途。笔者同意政府的方向，因香港有近四成土地乃郊野公园，而现存的郊野公园条例乃40年前的产物，实有检讨必要。最有效的方法是可以成立一个多方平台让社会各界讨论并建立一套科学的基准和方法，全面审视所有郊野公园的生态价值、服务、用途等，决定是否有需要按这些客观指标，修改郊野公园的覆盖范围。
面对土地严重不足，笔者深信要真正解决香港长久以来的房屋土地及经济转型问题，需长远建立土地储备，以高弹性、规模大等优势，稳定房地产市场，满足香港各方面发展需要，而填海向来是香港土地发展的重要一环。
事实上，1995年至2004年的十年间，填海地合共1,127公顷，但到了2005年至2013年间，却只有不足100公顷。比较其他亚洲沿海城市，以新加坡为例，其国土有20%土地是填海得来，未来更会将此比例增加至30%，反观现时香港只有6%土地来自填海，实在远远落后。
政府提出的5个填海选址加上可能会研究的东大屿都会只能够提供约1,300公顷的土地，比起逾9,000公顷的土地需求，可说是杯水车薪，因此有需要加大发展力度，在维港以外寻找更多合适地点进行大规模的填海工程。
借镜沙田荃湾 填海不二之选
经验告诉我们，无论填海，抑或探讨发展郊野公园，无可避免会引起争议。但是，700多万人的福祉系于土地房屋，要解决短期的房屋需要，又要为长远做好准备，不能单靠改划土地、增加发展密度的这些方法左支右绌。社会必须聚焦探讨可造大片土地作大型发展的方法，笔者认为，填海就是不二之选。这个方法，过去为我们带来了沙田、观塘、荃湾、将军澳等新市镇，今日，我们也需要填海，以打造香港成为人人安居乐业的城市。
撰文: 叶文祺 团结香港基金研究员
行政长官梁振英上周三发表任内最后一份《施政报告》，一如以往，“土地及房屋”方面的建议继续占据可观篇幅。
我们乐见政府在觅地建屋方面未有放软手脚，包括提出增加发展密度，以及探讨使用郊野公园的土地。不过，增加土地供应，解决住屋的燃眉之急，并且应付长远的发展需要，力度仍嫌不足。
虽然坊间喜以面粉和面包比喻土地和房屋，但造地建屋需时经年，并不如焗面包般数小时就有面包可“医肚”，故此，要兼顾短、中、长期的需要，实有必要加大力度。
高估建屋量 土地改划阻力大
先谈短期，《施政报告》预计未来3至4年一手私人住宅供应量达94,000个单位（以4年计，即每年平均23,500个）。可是，政府公布的未来私人住宅供应数字，往往过分乐观。翻查去年政府预测全年私人住宅落成量为18,200个单位，结果去年首11个月私楼落成量只有12,000个单位。根据团结香港基金的估计，未来3年（2017-2019年）的私楼落成量为每年平均18,000个单位，比《施政报告》的预测数字少近四分之一，只能满足新增需求，根本追不上早年的房屋短缺。而在公营房屋方面，未来5年供应仍只有94,500个单位，较14万个单位的目标落差超过30%。可见，实际的新增房屋供应仍远远不能满足香港人累积的房屋需求。
再谈中期，运输及房屋局早前发布的《长远房屋策略》2016年周年进度报告显示，未来10年觅得的公营房屋土地只能建设236,000个单位，较目标落差44,000个单位，这更只是最乐观的估计，面对改划及其他发展进度的不确定性，未来公营房屋供应的实际情况随时更差。
开辟土地不足 需增发展密度
今次《施政报告》提到，政府最近进一步物色到的有房屋发展潜力用地，预计有额外26幅可兴建超过6万个单位（超过8成即近4.8万个单位为公营房屋）。可是，过去数年，我们亲眼目睹本属短期应急措施的土地改划因司法覆核、地区反对声音等种种问题而延长或搁置了发展。现届政府上任以来共提及具房屋发展潜力的约190幅土地当中，在截至1月中，只有少于一半的93幅已完成改划或拨作房屋发展，足见土地改划的难度之大。故笔者对于这26幅土地能在5至10年内完成发展实在不敢乐观。
至于各个新发展区（包括古洞北和粉岭北、洪水桥、元朗南）所谓将于未来6到10年后入伙，只是指首批居民的预计入伙时间，要整个发展区完成发展，相信所需时间将动辄二、三十年，甚至更久。因三大发展区内有大量棕地，合共约340公顷。其中，元朗南及洪水桥分别有接近一半及三成土地为棕地。当中绝大多数棕地为私人拥有，并且于现时已存在不同的营运作业。这表示要发展棕地，一定牵涉收地、拆迁、安置、赔偿等问题，相当耗时，实是远水不能救近火。不过，即使有难度，笔者仍相信，做总比跷起双手甚么也不做好。
长期方面，《施政报告》提到，规划署估算直至2046年的土地需求最少4,800公顷。笔者不止一次提出，政府的数字实在太过保守，香港的人均居住面积只有新加坡、深圳、上海等其他先进城市的三分之二或更少，根据基金会的估计，若要令港人的人均居住面积及平均享用到的医院、安老院、商业硬件、文娱康乐等所有配套设施增加40%，再计及人口增长，香港在未来30年需要发展逾9,000公顷土地，等于三个沙田。
无疑，增加发展密度和研究发展郊野公园的边陲，是较崭新的建议。很高兴政府的方向同基金会的建议一致，增加启德发展区内发展密度及优化用地规划的检讨，在未来两阶段合共增加约16,000个住宅单位和约40万平方米商业楼面面积。我们认为，预期增加发展密度后的启德新发展区，其容纳人口仍低于15万，较2001年的发展规划所估算的21万人口少约30%，故仍有空间进一步增加发展密度。
审视郊野价值 长远建土地储备
笔者亦期望政府考虑提高其他发展区包括将军澳137区及东涌新市镇扩展计划等的发展密度，因这些项目可容纳大型交通基础设施（如铁路站、巴士总站），十分有利高密度发展。
对于《施政报告》提出应该思考利用郊野公园内小量生态价值不高、公众享用价值较低、位于边陲地带的土地用作公营房屋、非牟利的老人院等非地产用途。笔者同意政府的方向，因香港有近四成土地乃郊野公园，而现存的郊野公园条例乃40年前的产物，实有检讨必要。最有效的方法是可以成立一个多方平台让社会各界讨论并建立一套科学的基准和方法，全面审视所有郊野公园的生态价值、服务、用途等，决定是否有需要按这些客观指标，修改郊野公园的覆盖范围。
面对土地严重不足，笔者深信要真正解决香港长久以来的房屋土地及经济转型问题，需长远建立土地储备，以高弹性、规模大等优势，稳定房地产市场，满足香港各方面发展需要，而填海向来是香港土地发展的重要一环。
事实上，1995年至2004年的十年间，填海地合共1,127公顷，但到了2005年至2013年间，却只有不足100公顷。比较其他亚洲沿海城市，以新加坡为例，其国土有20%土地是填海得来，未来更会将此比例增加至30%，反观现时香港只有6%土地来自填海，实在远远落后。
政府提出的5个填海选址加上可能会研究的东大屿都会只能够提供约1,300公顷的土地，比起逾9,000公顷的土地需求，可说是杯水车薪，因此有需要加大发展力度，在维港以外寻找更多合适地点进行大规模的填海工程。
借镜沙田荃湾 填海不二之选
经验告诉我们，无论填海，抑或探讨发展郊野公园，无可避免会引起争议。但是，700多万人的福祉系于土地房屋，要解决短期的房屋需要，又要为长远做好准备，不能单靠改划土地、增加发展密度的这些方法左支右绌。社会必须聚焦探讨可造大片土地作大型发展的方法，笔者认为，填海就是不二之选。这个方法，过去为我们带来了沙田、观塘、荃湾、将军澳等新市镇，今日，我们也需要填海，以打造香港成为人人安居乐业的城市。
