撰文：团结香港基金土地及房屋研究主管 叶文祺、研究员 许雅婷

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社会不时有意见认为，政府只要用《收回土地条例》这把“尚方宝剑”，就能一招走遍天下，任何问题均迎刃而解。不过，每当推行新发展区或大型发展项目时，就算由政府收地，亦会遇到有关土地的持份者反对。持份者有两类，即占用人和业权人，他们基于不同原因，而对发展建议有所抵触。如果政府可选择的工具不多，只依赖官方收地一招来回应，那么理顺持份者的过程，难免会旷日持久。

占用人的重置和赔偿安排，通常是收地的主要障碍。导致占用人不满的原因，或许是他们不获法定赔偿，当然亦可能因要改变生活方式而反对收地。占用人大致分为3类：棕地营运者、寮屋住户和农户，要缓解他们对发展计划的不满，政府需要为每个类别的人士提供针对性的重置及赔偿方案。

针对性方案 减收地不满

虽然坊间不时有声音建议取缔棕地，但本港的棕地并非闲置用地，而是包括物流业、建造业、回收业在内许多行业的营运空间，因此重置棕地需要全面政策配合。其实目前已规划的发展项目已经涵盖800公顷棕地，受影响的雇员更可能高达26,000人，然而在现行政策下，棕地营运者无法获得一换一的调迁安排。团结香港基金早前有关物流业的报告建议，政府应该建设物流枢纽，为不同工业提供适合的发展空间，同时设立专门法定机构，制定整全的产业政策。

让寮屋住户选择 租购新公营屋

现时大型发展计划预料会影响至少3,700个寮屋住户，他们在目前政策下可获最高120万港元现金赔偿。不过，寮屋住户本来享有宽敞的居住空间，或许会抗拒重置安排。有见及此，政府可以改善赔偿方案，例如由房屋政策入手，让寮屋住户自由选择，以可负担价钱租住、购买或先租后买新落成的公营房屋单位；冻结人口登记亦应该在更早阶段进行，务求让重置工作得以尽快完成。

目前至少100公顷的农地会受新界各项发展计划影响，农户可以通过两个途径重置业务：一是透过农地复耕计划与合适的可耕地业权人配对，不过轮候需时至少5年；二是申请进驻农业园，然而农业园发展慢、规模小，第一阶段只有11公顷农地。其实农地问题与棕地问题类似，背后牵涉整个农业产业政策，政府需要更新农业政策，为行业建立更清晰的愿景和发展方向，才可让农业园发挥功能，藉以成为推动农业科技研究的据点，协助本港农业升级转型。

新界有约6,400公顷由私人拥有的农地和棕地，虽然部分土地由主要发展商持有，不过大多数其实由祖堂地和个别小型业权人拥有。这类私人地多为业权分散，地形边界“岩巉”，而小型业权人亦缺乏足够资源自行开发土地。鉴于公私营合作渠道不多，难免见到私人地长期闲置，直至政府收地，其后再卖出部分用地作私人发展。除了单靠传统新市镇模式，政府不妨考虑修订特惠补偿机制，以减少业权人对收地的抵触，同时研究各种可行的机制，包括土地债券、土地重整等，释放目前未有官方计划的土地可循私人途径发展。

土地债券与重整 释放私人地

在土地债券（地债）的机制下，政府向业权人发行地债，作为现金补偿以外的另一选择，以整合发展政府及私人土地作熟地。当发展完成后，业权人可用现金和地债购买熟地。地债类似以往曾采纳的换地权益书，但在执行细节上应予以进一步改善，例如增设兑换年限。地债反映业权人对于土地的期望值，亦避免剥夺业权人自行发展土地的权利，相信可以减缓他们对于收地的抗拒。同时，业权人也可以自愿交还闲置土地供政府作全面规划，或用于土地储备等其他用途。

若要整合零碎地块作完善发展，政府可以采取土地重整，鼓励多方协作。业权人将地块交予政府作全面规划和发展，当中可能会改变原有用地的边界、面积、位置，来实现规划的布局。政府可以获得土地以兴建公屋、社区设施和道路，而土地业权人则取回面积虽然较小、但基建配套完善而价值更高的土地。土地重整在日本、南韩、西班牙以及不同国家行之有效，其中日本更透过土地重整创造了约3,700平方公里的市区面积，相当于3个香港有多。

任何发展项目若得不到持份者的配合，则进度无可避免会遭受阻碍。政府除了要多管齐下开辟土地，也需以多元方式理顺有关持份者的需求。其他国家或香港过往成功实行的案例值得参考，让持份者的需要得到满足之余，政府亦具有一系列整理业权的工具，以加快发展步伐。