撰文：
黄元山 团结香港基金副总干事兼政策研究院主管、
叶文祺 团结香港基金高级研究员、
杨易霖  团结香港基金助理研究员

特首林郑月娥刚刚发表上任后第二份施政报告，其中在土地及房屋方面有不少着墨。首先，特首在施政报告提到土地供应是“刻不容缓”、要“未雨绸缪”和须“多管齐下”，笔者对此也表示赞成。而我们亦乐见政府将会加大东大屿都会的规模，透过填海造地建设人工岛，藉此增加房屋供应改善生活环境，纾缓香港市民居住压力，有关政策与团结香港基金长久以来所提倡的理念一致。我们相信，只有透过大面积填海造地，有效建立土地储备，港府才能作长远的城市规划。

而在房屋方面，施政报告亦提出对于有效运用公营房屋资源的三项先导措施：首先，房委会将会参考房协先导计划，允许其资助出售房屋单位业主将未补价的单位分租给有需要家庭；第二，接纳房协的建议，在其辖下的未补价资助出售房屋试行一项“长者业主楼换楼先导计划”，让年满60岁并拥有单位业权满十年的业主，可在未补价的第二市场出售其原有单位后购买一个面积较小的单位；第三，由房委会推出一项崭新的优惠措施，容许所有家庭成员均年满70岁的全长者宽敞户，在调迁至较小的新或经翻新的单位后，可享终身全免租金。

公营房屋单位资源的使用效率低下
这反映政府亦明白到现时公营房屋的资源存在未被完全有效运用的情况。事实上公营房屋单位资源的使用效率低下，从过去10年公营房屋落成量及居住人口的数据中显而易见。在2006至2016年间，公屋落成量为14万伙，而资助出售房屋因为过去一段时间停建而落成量只得8千伙；另一方面，私楼单位落成量为12万伙。我们可能会认为单位落成量增加，当中的人口亦会相应增加。可是，在表一可见，十年间公屋的人口只增加4千人，而资助出售房屋更少了6万人。相反，大部分的人口增长则集中吸纳在私楼，当中的居住人口增加了51万。

表一： 2006 – 16年按房屋界别划分的房屋单位落成量及居住人口变化

以另一个方式表示，我们将居住人口除单位的总数，得出每个单位的平均人数。图一比较了私人房屋、公共租住房屋及资助出售房屋中每夥单位内的平均人数在10年间的变化。出租公屋的单位由平均居住3.06人，大幅减少至只有2.76人，减幅大约0.3。而资助出售房屋亦由3.32人减少至2.98人，减幅0.34。可是，私楼住户的单位平均人数，在10年间大致停留在2.85人。显然而见，纵然本港的家庭结构实际上正随年月变小，香港家庭住户每户人数的缩减完全是由公营房屋带动。

图一: 按房屋界别划分的房屋单位平均住户人数

不同房屋类型的每伙单位平均人数有巨大的差距，究其原因，在于私人房屋的业主可根据个人需要及市场诱因来调配房屋资源，在市场自由出租及出售单位。可是因为公屋单位并非属于住户的资产，公屋住户并不能出售或出租其单位。另外虽然资助出售房屋单位的住户在法律上“拥有”他们的单位。但是，除非他们已缴付与现行市价挂鈎的补价，否则他们是不被容许在自由市场上出租或出售该单位的，而只能够在居屋二手市场把单位出售给绿表及白表人士。

公营房屋单位缺乏流转
 公私营房屋出租及出售限制的不同亦可见于公营房屋和私楼单位流转率的差距。我们比较私人住宅、公共租住房屋及资助出售房屋的流转率（图二），发现在2006至2016年间，私人楼宇的流转率平均为7.9%。资助出售房屋及公屋的流转率分别为1.8%及0.8%，分别仅相当于私人住宅的四分之一及十分之一，可见公营房屋单位严重缺乏流转，公营房屋住户往往一住就是一世。但我们可以想像公营房屋住户在人生各个的阶段，对于住屋不会有不同的需要吗？

图二: 按房屋界别划分的房屋单位流转率  

注：出租公屋流转率是指房委会各项计划下的调迁数目占公屋单位总数的比例，而资助出售房屋及私人住宅的流转率是指交易量占相应总存量的比例
资料来源：房屋委员会、经济地产库（EPRC）、政府统计处、运输及房屋局、美联物业

试想像一家三口于30年前获编配一个在屯门的公屋单位。如今他们的孩子已成年，从事保险行业，在甲级写字楼供应充足的九龙湾区工作。然而，公屋租户不能自由选择单位的位置，也不能与其他公屋住户调换单位。换句话说，即使居于屯门的公屋家庭可能想迁往位于观塘的屋邨，同时可能有一名居于观塘的长者公屋租户，其实希望能迁往新界享受退休生活，惟这种交换在公屋制度下是不被容许的。由于这种自愿性的交换被禁止，为了减少交通时间及开支，我们不难想像该名成年子女或会选择搬到观塘区居住。而鉴于楼价高企，他很有可能最后成为了私楼甚至是“劏房”的租户。

流转及选择的重要性不但在于可以释放资产的价值，更重要的是可以把单位分配到对其最有价值的住户手上，使资源有效运用，减低浪费。

基于现时公营房屋存在着使用效率低下及缺乏流转的问题，所以笔者赞成施政报告三项更有效运用公营房屋资源的新措施，特别是首两项。而我们认为政府甚至可以更进一步把这两项措施的适用范围扩大。首先，我们认为政府可以考虑容许公屋租户也可以把他们的单位分租，并把“有需要家庭”的定义开阔，使其包括所有公屋轮候册上及拥有白表资格的家庭，令更多家庭因此措施受惠，在迫在眉睫的房屋危机中提供宝贵的喘息空间。另外，政府亦可以考虑容许不单止60岁以上的资助出售房屋单位业主，而是所有未补价的资助出售房屋单位业主也可以在居屋第二市场出售其原有单位后，购买另外一个未补价的单位；而新购单位面积亦不应只限于“大换小”。

总括而言，提供更多新的房屋供应固然重要，但如何活化现有多达120万个的公营房屋单位存量使其运用更有效率也同样重要。扩大施政报告所提出的措施，增加公营房屋流转，释放被“锁死”的单位，善用公营房屋资源，并为很多居于挤迫私楼及“劏房”的住户提供即时的缓解，达到双赢。