撰文: 杨伟文 香港树仁大学经济及金融学系助理教授

面对香港楼宇价格世界奇高，有学者指出增加土地供应和楼房供应也不能解决，因为需求大于供应。

笔者认为，楼房供应解决不了高楼价，但没有足够楼房供应，楼价问题根本解决不了，因为楼房需求是基本民生需要，有其实质性，而楼房供应是住屋问题的基础。

轻微高估建屋 可缓冲误差

楼价问题错综复杂，涉及政经因素繁多，本文集中土地供应的问题作点思考和讨论，因楼房供应取决于土地供应的幅度和灵活度，这是楼房市场的基本问题。最基础问题是香港是否需要大量兴建新房屋？即是说，香港是否存在房屋供应不足的问题？事实上，这问题存在相当严重的争议，也是整个增加土地供应和增建房屋的核心问题。

政府统计处在人口估算曾出现较大误差的情况。以长远人口规划为例，政府由2000年估算在2015年总人口为794万，2002年修订为783万，2004年修订为751万，而2015年实际总人口是730万，高估数字由21至64万人不等。如以香港房屋委员会《房屋统计数字2016》报告2015年住户人均数为2.9人作计算参考值，高估单位需求约7至22万个。

此外，香港住户数目出现低于总房屋供应数字，令人质疑求过于供的说法。2015年住户数目约247万，而总房屋供应约270万，房屋供应高于实际家庭数目约23万个住房单位。

19万“剩余单位” 非全是空置

关于人口估算对房屋需求问题，应该关注的是楼宇建造不只是那3、4年的建筑期的供应速度，由土地规划、开发、谘询、房屋兴建一般需要12至15年时间，这还未计入其他地区和政治因素导致施工期延迟的问题，这就是说实际楼宇供应比规划进度慢，每时期的供应量比规划的少的真实情况，从团结香港基金发表的《土地供应的宏观考虑》（下称“团结香港基金报告”）可看到有关现象。

问题是收紧规划房屋建造数目，当人口增长逐年上升和实际落成房屋比规划小的差额常态情况，住房问题就会进一步恶化，而解决住屋问题需时甚长。因此，建房政策需要一定程度的轻微“高估”来对冲这些误差风险。

至于有关供应大于需求约23万个单位，这个数字包括了公私营房屋，撇除公营房屋后，私人住房供应高于需求（实际住户数目）约19万，这意味有家庭拥有两个或以上居住单位情况。从某角度看，就是有19万个单位可为暂时买不到楼房，又未能享用公营房屋的市民提供住房需求的“缓冲量”。

空置率低 显住宅严重不足

某程度上来说，这个差距愈细，租住楼房流动性愈低（不论这是租房市场的实际供应，还是家庭成员自用，对改善居住空间都是潜在的供应量），租金上升压力愈大。

需要说清楚的是，19万个“剩余房屋单位”并不全是空置单位。按差饷物业估价署最近一期的《香港物业报告：每月补篇二零一七年三月》，2015年空置住宅单位约为4.2万个单位，当中约7,200个单位是取得占用许可证后，还未获发“满意纸”或“转让同意书”，即单位建成但未能出售的房屋单位，即余下只有约3.5万个单位是可供租售，但还未有市场承接的空置单位，当中还未扣除正在装修的单位，这个数据是用来评估物业投资是否过剩，而非衡量房屋是否充分利用或怎样利用的问题。空置率愈低，反映市场供应愈不足，导致租金出现上升压力，2015年的空置率是3.7%，平了1996年的最低数字纪录，反映住宅物业市场供应严重不足。

土地供应 制约建屋量速度

也就是说扣除约4万个空置单位，余下的15万个单位是有“非一般居住用途”的单位，包括有家庭在新界买了一些单位或村屋在假日度假用途，也有海外回流的子女需要多一点空间，在父母家附近再买一个单位，作工作和聚会场地，也有专业人士和大学教授退休后，购买单位作继续工作的地方，需要时又可转租转卖，物业提供了其他资产的“灵活”和“实用”，也有不少教会的专业人士，如医生和律师买了一些单位“闲置”，平日供教会接待海外回港的宣教士的短暂居住，也有一些大集团购买了一些离岛物业作公司高级职员度假屋或在市区购买一些高级物业作海外要员到港期间的住所，这些都是不同选择和不同需要下的“另类用途”，也是“自由市场”和“自由生活”的结果。

事实上，19万个“供过于求”的房屋单位，不论是“租务市场缓冲区”或“生活多元生态现象”，某程度提供了改善居住需求的作用。按团结香港基金报告资料显示，香港人均居住空间在亚洲区严重不足，香港人均居住面积170平方尺，比较新加坡为270方尺；比较内地350平方尺，足足小一倍。实在有需要提供更多土地供应以建造多些房屋，以纾缓居住空间需要，而且提供不同大少面积以满足不同居住家庭的空间需要。

从上述分析看，不论是实际落成量落差而规划需时；空置率平20年新低，住宅物业供应缓冲量不足；或生活模式多元体现，都实在看不到有减缓建屋速度的空间。但要达到现在建房目标，每年多建3.8万至4万个公私营单位，就必须有足够土地供应。那么，现在土地供应的最大制约是甚么？

土地供应是一个复杂问题，新界农地和棕地收回棘手，市区重建困难重重，各环保组织和政治力量的活动都加重了土地开发的困难，制约了建房的速度和数量。正如费舍尔（William A. Fischel）提出的“房产选民假说”（Homevoter Hypothesis）指出，业主利用限制土地用途方法作为保障土地利益的工具，透过各种政治渠道向政府施压采纳“控制增长”或“反增长”的土地政策，令土地和住房供应的增长减慢，达到保障业主利益。

其实，在不少区议会会议上，我们观察到不少这类“迹影”。此外，土地政策松紧跟政治争论激烈程度互相配合，施政方针游走于选民与发展商之间的强弱变化（见图）。

透明政策争民意 觅地始有门

所以，面对当前土地供应不足，开拓土地来源应更多元化。除了加快收回棕地及市区重建，还应包括填海、地下空间、开发岩洞等不同方式，以加快土地供应的速度和量度。过去10年，以填海拓地停滞不前，政府应重新检讨有关进度和相关措施。

土地供应和房屋政策不是一个单纯的经济问题，从外国不少研究发现，学者考虑的变量都不乏政治因素的计算。如何理顺这个“土地政治学”？政府可能需要更多投放资源在政策研究，文宣和谘询等工作，发布更多市民看得懂的政策研究资料（可考虑以可供高中课程至大学教学及供学生进行研习为程度标准），得到民意支持和立法配合政策推动，为土地政策建立长远的制度架构，是解决土地供应制约的方法。