破解“人口与土地”迷思——新增土地不止是应付人口增长
破解“人口与土地”迷思——新增土地不止是应付人口增长
撰文： 叶文祺 团结香港基金土地及房屋研究主管、潘灏仪 团结香港基金研究员、牟添 团结香港基金助理研究员
政府官员终向公众解释“明日大屿”大计，并宣布有关造价为6000多亿元，正要就明日大屿大展拳脚，但社会上仍存异议，尤其是对人口与土地问题欠理解。因此，我们就此作出研究分析。
今年初政府宣布全面接纳土地供应专责小组报告，采纳小组建议的土地供应策略及8个应优先研究和推行的土地供应选项。当中关于在中部水域填海建人工岛的建议，我们认为政府应尽快展开落实建议所需的详细规划及工程研究。社会上有人乐见政府听取民意、多管齐下推进香港觅地工作，不过亦有人持不同观点。其中一种广受报道的观点认为，由于香港人口将于2043年停止增长，因此香港亦不会再需要更多土地。笔者对此不敢苟同，并将从3个方面破解“人口与土地”的迷思。
急起直追 弥补过往缺口
首先，香港现时情况就好比一间公司过去欠下债务，即便保证未来不再欠新债，仍有义务偿还过往债务。正所谓“欠债还钱天经地义”，即使香港将来未必会有人口增长，我们现时已面临迫切的情况，因而有必要弥补过往因土地供应短缺而引致的种种落后。
如附图所示，八九十年代本港土地供应持续增长，1995至2005年香港已发展土地的面积共增加了6000公顷（60平方公里）。然而，2005至2015年有关数字却大跌超过九成，至只有400公顷。事实上，香港的土地开发与新市镇发展密不可分。但2000年代后香港再没有新市镇落成，从而使供应与需求脱节。不断扩大的土地供应缺口带来若干社会问题，其中住房问题首当其冲。住宅用地不足，令香港各类房屋供应大落后。
2009至2018年间，香港平均每年只有约27,800个住宅单位落成，较前10年的相应数字（平均每年49,900个单位），下跌超过四成。具体来说，对比过往年份的长远房屋策略供应目标和实际建屋量，单是过去5年的公私营房屋单位供应缺口，总计已达9.9万个。供应不足令私楼楼价急升，居屋抽签似买六合彩，而公屋轮候时间更长达5.5年，远远背离政府最初定下的3年轮候目标，且有继续上升趋势。因此不论未来人口变动为何，为追回落后的房屋供应，政府仍有需要尽全力寻觅和开发更多适宜发展的土地。
改善生活水平 应付人口老化 增强竞争力
除房屋供应追落后外，我们还必须增加土地供应以改善生活水平丶应付人口老化及增强香港竞争力。统计数据显示，香港人均居住面积只有170平方尺，远远低于东京的210平方尺和新加坡的270平方尺。若我们要有机会使现时的人均居住面积加大60%以达至新加坡的水平，即使人口从今天起不再增长，我们也需要比现在多60%的住宅地。
居住面积狭小之余，配套设施用地供应亦难以满足需求。据统计，每名港人仅有7平方米的配套设施用地，而新加坡是我们的3倍。其中，医疗设施用地供应不足带来的挑战尤其严峻。香港人口老龄化趋势已无可避免，现有120万65岁或以上的长者人口，预计到2036年会上升一倍至240万。因此社会对医疗资源，包括医院病牀、安老院和社区中心的需求必将不断上升。据医管局统计，65岁或以上病人的病牀需求，是65岁以下病人的9倍；85岁或以上病人的需求，甚至是65岁以下病人的20倍。换句话说我们的医疗系统除了需处理超过两倍的病人数量，同时还必须处理医疗需求以倍数上升的病人，然而过去15年公立医院病牀数目却原地踏步！
若说社区配套设施用地不足影响了人们生活水平，商业用地不足则直接影响港人生计。商业用地供应不足，令香港的商铺和写字楼租金愈来愈贵。这抬高了经营成本，严重损害了香港经济竞争力。以写字楼租金为例，据顾问公司世邦魏理仕的数据，因供应不足，中环甲级写字楼每月租用成本超过每平方尺190港元，居全球之冠！
除商铺、写字楼等商业用地外，香港作为经济后勤用地的工业用地供应亦不足，特别是服务于贸易和物流业的土地。尽管贸易和物流业占香港GDP（本地生产总值）总量的21.5%，亦雇用了近五分之一就业人口，为其提供支持的工业用地却只有2600公顷，远低于邻近地方如深圳（2.7万公顷）和新加坡（9700公顷）。
旧区破旧人口稠密 需大片土地作重置
除人口老化外，我们还面临楼宇老化问题。2016年，70年楼龄或以上的私人住宅单位只有1100个，但到2046年，数字将激增300倍至32.6万。而且大部分旧楼都集中在市区，例如油尖旺区，到2043年该区会有约6万个楼龄70年或以上的单位。与此同时，现时旧区人口十分稠密，特别是观塘区、油尖旺区和黄大仙区，其人口密度均达全港平均水平两倍以上，旺角更曾被认为是世界上人口密度最高的地区。
人口稠密对我们生活的最直接影响，便是日益严重的交通挤塞问题，港岛和九龙市区等建筑密集的区域尤其严重。如德辅道中、干诺道中及遮打道等商业中心区的道路，长期都车水马龙，车辆只能以时速10公里蠕动。其带来的健康问题亦不容忽视。香港路边空气污染情况严重，在香港西面的二氧化氮（NO2）水平甚高，室内指数更曾超出安全水平。2017年路边NO2水平为每立方米85微克，与政府的2020年目标65微克相距逾20%。交通噪音是另一个令人担忧的问题，困扰着高达96万人口，九龙、湾仔及油尖旺区有逾20%人口都生活在噪音污染之中。
总而言之，现时香港的旧区是一个不宜居的区域，需透过大规模重建丶重新规划，甚或建立新的居住空间以腾空旧区，以改善宜居性及提高生活质素。但要大规模重建，先决条件是需要大片土地来重新安置现有居民。就算不大规模重建，我们也需要大片土地，让我们可以像白纸一样从头规划以建设一个宜居社区，疏导旧区居民。
因此即使香港人口不再增长，政府仍需寻觅更多土地以改善人民居住环境和生活质素，并促进香港未来经济发展，让港人不再“住得贵”、“住得细”、“住得挤”，让未来的港人能少有所养、老有所依。同时，提供土地亦会惠及旧区，透过腾空、减低密度，令旧区变得更宜居。
在土地大辩论期间，坊间有各式各样声音发表对规划的看法和对未来的愿景。但笔者必须强调，无论是自下而上由民间带动的规划，或是高屋建瓴式的动议，这一切皆有一个必要的先决条件，即找到足够且适宜发展的新土地，否则任何看法都会沦为纸上谈兵。香港土地供应困境不止牵扯当下的住屋问题，还关乎未来社会发展、经济发展和种种与民生息息相关的问题。因此不管未来人口增长趋势如何，多管齐下增加土地供应皆是唯一选项！
撰文： 叶文祺 团结香港基金土地及房屋研究主管、潘灏仪 团结香港基金研究员、牟添 团结香港基金助理研究员
政府官员终向公众解释“明日大屿”大计，并宣布有关造价为6000多亿元，正要就明日大屿大展拳脚，但社会上仍存异议，尤其是对人口与土地问题欠理解。因此，我们就此作出研究分析。
今年初政府宣布全面接纳土地供应专责小组报告，采纳小组建议的土地供应策略及8个应优先研究和推行的土地供应选项。当中关于在中部水域填海建人工岛的建议，我们认为政府应尽快展开落实建议所需的详细规划及工程研究。社会上有人乐见政府听取民意、多管齐下推进香港觅地工作，不过亦有人持不同观点。其中一种广受报道的观点认为，由于香港人口将于2043年停止增长，因此香港亦不会再需要更多土地。笔者对此不敢苟同，并将从3个方面破解“人口与土地”的迷思。
急起直追 弥补过往缺口
首先，香港现时情况就好比一间公司过去欠下债务，即便保证未来不再欠新债，仍有义务偿还过往债务。正所谓“欠债还钱天经地义”，即使香港将来未必会有人口增长，我们现时已面临迫切的情况，因而有必要弥补过往因土地供应短缺而引致的种种落后。
如附图所示，八九十年代本港土地供应持续增长，1995至2005年香港已发展土地的面积共增加了6000公顷（60平方公里）。然而，2005至2015年有关数字却大跌超过九成，至只有400公顷。事实上，香港的土地开发与新市镇发展密不可分。但2000年代后香港再没有新市镇落成，从而使供应与需求脱节。不断扩大的土地供应缺口带来若干社会问题，其中住房问题首当其冲。住宅用地不足，令香港各类房屋供应大落后。
2009至2018年间，香港平均每年只有约27,800个住宅单位落成，较前10年的相应数字（平均每年49,900个单位），下跌超过四成。具体来说，对比过往年份的长远房屋策略供应目标和实际建屋量，单是过去5年的公私营房屋单位供应缺口，总计已达9.9万个。供应不足令私楼楼价急升，居屋抽签似买六合彩，而公屋轮候时间更长达5.5年，远远背离政府最初定下的3年轮候目标，且有继续上升趋势。因此不论未来人口变动为何，为追回落后的房屋供应，政府仍有需要尽全力寻觅和开发更多适宜发展的土地。
改善生活水平 应付人口老化 增强竞争力
除房屋供应追落后外，我们还必须增加土地供应以改善生活水平丶应付人口老化及增强香港竞争力。统计数据显示，香港人均居住面积只有170平方尺，远远低于东京的210平方尺和新加坡的270平方尺。若我们要有机会使现时的人均居住面积加大60%以达至新加坡的水平，即使人口从今天起不再增长，我们也需要比现在多60%的住宅地。
居住面积狭小之余，配套设施用地供应亦难以满足需求。据统计，每名港人仅有7平方米的配套设施用地，而新加坡是我们的3倍。其中，医疗设施用地供应不足带来的挑战尤其严峻。香港人口老龄化趋势已无可避免，现有120万65岁或以上的长者人口，预计到2036年会上升一倍至240万。因此社会对医疗资源，包括医院病牀、安老院和社区中心的需求必将不断上升。据医管局统计，65岁或以上病人的病牀需求，是65岁以下病人的9倍；85岁或以上病人的需求，甚至是65岁以下病人的20倍。换句话说我们的医疗系统除了需处理超过两倍的病人数量，同时还必须处理医疗需求以倍数上升的病人，然而过去15年公立医院病牀数目却原地踏步！
若说社区配套设施用地不足影响了人们生活水平，商业用地不足则直接影响港人生计。商业用地供应不足，令香港的商铺和写字楼租金愈来愈贵。这抬高了经营成本，严重损害了香港经济竞争力。以写字楼租金为例，据顾问公司世邦魏理仕的数据，因供应不足，中环甲级写字楼每月租用成本超过每平方尺190港元，居全球之冠！
除商铺、写字楼等商业用地外，香港作为经济后勤用地的工业用地供应亦不足，特别是服务于贸易和物流业的土地。尽管贸易和物流业占香港GDP（本地生产总值）总量的21.5%，亦雇用了近五分之一就业人口，为其提供支持的工业用地却只有2600公顷，远低于邻近地方如深圳（2.7万公顷）和新加坡（9700公顷）。
旧区破旧人口稠密 需大片土地作重置
除人口老化外，我们还面临楼宇老化问题。2016年，70年楼龄或以上的私人住宅单位只有1100个，但到2046年，数字将激增300倍至32.6万。而且大部分旧楼都集中在市区，例如油尖旺区，到2043年该区会有约6万个楼龄70年或以上的单位。与此同时，现时旧区人口十分稠密，特别是观塘区、油尖旺区和黄大仙区，其人口密度均达全港平均水平两倍以上，旺角更曾被认为是世界上人口密度最高的地区。
人口稠密对我们生活的最直接影响，便是日益严重的交通挤塞问题，港岛和九龙市区等建筑密集的区域尤其严重。如德辅道中、干诺道中及遮打道等商业中心区的道路，长期都车水马龙，车辆只能以时速10公里蠕动。其带来的健康问题亦不容忽视。香港路边空气污染情况严重，在香港西面的二氧化氮（NO2）水平甚高，室内指数更曾超出安全水平。2017年路边NO2水平为每立方米85微克，与政府的2020年目标65微克相距逾20%。交通噪音是另一个令人担忧的问题，困扰着高达96万人口，九龙、湾仔及油尖旺区有逾20%人口都生活在噪音污染之中。
总而言之，现时香港的旧区是一个不宜居的区域，需透过大规模重建丶重新规划，甚或建立新的居住空间以腾空旧区，以改善宜居性及提高生活质素。但要大规模重建，先决条件是需要大片土地来重新安置现有居民。就算不大规模重建，我们也需要大片土地，让我们可以像白纸一样从头规划以建设一个宜居社区，疏导旧区居民。
因此即使香港人口不再增长，政府仍需寻觅更多土地以改善人民居住环境和生活质素，并促进香港未来经济发展，让港人不再“住得贵”、“住得细”、“住得挤”，让未来的港人能少有所养、老有所依。同时，提供土地亦会惠及旧区，透过腾空、减低密度，令旧区变得更宜居。
在土地大辩论期间，坊间有各式各样声音发表对规划的看法和对未来的愿景。但笔者必须强调，无论是自下而上由民间带动的规划，或是高屋建瓴式的动议，这一切皆有一个必要的先决条件，即找到足够且适宜发展的新土地，否则任何看法都会沦为纸上谈兵。香港土地供应困境不止牵扯当下的住屋问题，还关乎未来社会发展、经济发展和种种与民生息息相关的问题。因此不管未来人口增长趋势如何，多管齐下增加土地供应皆是唯一选项！
