万丈高楼无地起 10大建议增供应
万丈高楼无地起 10大建议增供应
撰文：团结香港基金土地及房屋研究主管 叶文祺、研究员 潘灏仪、助理研究员 许雅婷
最近在疫情之下，不少新盘的销售及建筑进度也受影响。事实上，本港2019年私楼供应量出现断崖式下跌后，预测未来五年的私楼供应量会继续在谷底徘徊，形成类似“地陷”的格局。
“面包”（房屋）做不够，雪上加霜的是“面粉”（土地）也近乎耗尽。团结香港基金（基金会）早前发布《造地建屋大落后官僚烦琐待革新》的研究报告，警示香港土地房屋供应出现断层的危机之余，更点出烦琐的行政程序同样是阻碍房屋发展的绊脚石。
疫境工程放缓 房屋供应断崖
2019年的私人住宅落成量仅为14,093个（包括首置单位），不但较2018年下降33%，亦比政府原先的官方预测大大减少三成。基金会也预计未来五年（2020年至2024年间）私人住宅单位落成量只会到年均16,000个单位（见图）。
私楼供应将会偏低，是由于建筑工程大幅放缓。无论是可供作私人住宅发展的熟地供应、上盖工程动工，以及预售楼花同意书的批出量，亦从过往一两年的高位下跌35%至53%。同时，疫情难免将更进一步打击未来房屋供应。有报道就指疫情曾令地盘停工，劳工亦受隔离措施而减少，建筑物料因运输物流而未能如期进口。
精简发展程序 改善烦琐官僚
除了土地供应稀缺，即使有地亦不等于可以立刻兴建住宅，因为未符合规划用途的“生地”需要经过一连串的程序才可变成可以立即展开建造工程的“熟地”，但是这台“面粉机”却日渐失灵，导致“熟地”买少见少。
不少业界人士纷纷指出将一般农地转换成住宅用途，单单是与政府不同部门交涉的行政过程诸如审批规划、修订地契、补地价等等动辄也要花上十多年时间。不难想像，在十多年的发展流程当中，定必是有改善的空间，使过程变得尽量精简。
过往业界也有提出过很多相关的建议，在今次的报告中我们就总结及归纳了十个获业界广泛认同的建议，务求改革烦琐的官僚程序以使供应能尽快上马（见表）。
一站式谘询 明责增审批效率
我们第一个建议是希望
1）政府成立一个跨部门组成的中央小组，就规划及土地发展申请提供一站式的谘询。
现时的土地开发审批制度涉及多个政府部门，包括地政总署、规划署及屋宇署等。业界常常反映，规划署只会就申请转发各部门的意见或修改要求，过程中，部门之间有欠协调。而我们建议的“中央小组”的功能在于各部门都需要一同为申请提供综合性谘询，从而使申请能尽快达到各部门的要求。
政府构思的“土地共享先导计划”也有类似的中央小组，可见政府亦意识到加快房屋发展需要部门之间更好的协调。我们建议的中央小组比“土地共享先导计划”的构思更进一步，认为中央小组亦应负责确保土地发展按既定的时间表如期推展。
我们第二个建议是
2）政府应明确界定各部门就发展/建筑规划的审查/批准范围。
由于土地开发的审批过程涉及不同部门，确保每个部门之间的审批范畴没有重叠亦非常重要；但往往不同部门对相同参数的技术定义缺乏统一及标准化。发展局就此于2017年成立“精简发展管制督导小组”，而首批整合三项“发展管制参数”（包括建筑物高度限制、绿化上盖面积和园境）的精简审批安排已于2019年5月实施。我们希望发展局继续继续精简管制的工作。
另外，我们亦建议
3）设定土地及房屋供应目标，明确界定有关执行单位的职责。
虽然《长远房屋策略》定下房屋供应目标，但多年来实际供应仍未达标，更未见政府就这种情况有任何相应的问责机制或者改善方案。
理顺地政流程 优化补地价机制
关于地政方面，我们提出四个建议，包括4）为不同类型的申请订立法定的审查/批准时限、5）简化土地契约、6）避免重复进行公众谘询及7）优化补地价的厘定机制。
发展过程中，修改土地契约的程序尤其繁复及耗时，尽管《建筑物条例》及《城市规划条例》有为审核建筑图则与规划申请订明法定时限，然而，地政总署在审批发展规划方面，却无类似的规则可循。
另一方面，土地契约作为政府与土地承租人之间的私人契约，订明承租人的责任与发展方面的规定。香港开埠早期，独立规管各类型活动的法例尚未完善，地契能够约束业权人在发展时需要遵守一系列的要求。然而时移世易，各项规管发展项目的法例日臻完善，所以当局亦应简化地契，除了避免土地承租人仅因为细微修改而要进行繁复的修订地契程序，也可避免跨部门处理地契的混乱情况。
其次，公众谘询虽然有助集合公众意见，但一个发展计划往往需经过多轮的公众谘询，同一议题被再三讨论，只会拖慢计划的发展进程。特别是按照城市规划委员会（城规会）的规划制定程序，当局在批准规划之前，已经充分征求及考虑公众的申述及意见。因此，地政总署在随后的修改土地契约或换地申请过程，应避免就同一发展计划重复谘询。
冀打破陈规 迎难而上增魄力
补地价的厘定机制亦有改善的空间，发展商与政府往往就土地估价产生分歧，导致契约修订的过程拖慢。不少业界人士反映，现时补地价的机制难以鼓励发展商善用新界土地，例如地政总署评估有关土地补地价前价值，远低于其实际市场成交价，亦未有充分考虑发展商的实际收地成本。
故此，地政总署应该重新检视补地价机制内就评估地价的关键假设，以确保补偿土地的金额与实际的土地升值相符。
政府内部架构复杂，当中需要各种行政程序以管理不同事项，然而过分繁复的官僚程序往往造成许多掣肘，拖累增加土地房屋供应的步伐，结果作茧自缚。既然政府多番强调有魄力迎难而上解决房屋问题，我们期盼政府尽早打破陈规，以敢于革新的作风推动房屋发展。
撰文：团结香港基金土地及房屋研究主管 叶文祺、研究员 潘灏仪、助理研究员 许雅婷
最近在疫情之下，不少新盘的销售及建筑进度也受影响。事实上，本港2019年私楼供应量出现断崖式下跌后，预测未来五年的私楼供应量会继续在谷底徘徊，形成类似“地陷”的格局。
“面包”（房屋）做不够，雪上加霜的是“面粉”（土地）也近乎耗尽。团结香港基金（基金会）早前发布《造地建屋大落后官僚烦琐待革新》的研究报告，警示香港土地房屋供应出现断层的危机之余，更点出烦琐的行政程序同样是阻碍房屋发展的绊脚石。
疫境工程放缓 房屋供应断崖
2019年的私人住宅落成量仅为14,093个（包括首置单位），不但较2018年下降33%，亦比政府原先的官方预测大大减少三成。基金会也预计未来五年（2020年至2024年间）私人住宅单位落成量只会到年均16,000个单位（见图）。
私楼供应将会偏低，是由于建筑工程大幅放缓。无论是可供作私人住宅发展的熟地供应、上盖工程动工，以及预售楼花同意书的批出量，亦从过往一两年的高位下跌35%至53%。同时，疫情难免将更进一步打击未来房屋供应。有报道就指疫情曾令地盘停工，劳工亦受隔离措施而减少，建筑物料因运输物流而未能如期进口。
精简发展程序 改善烦琐官僚
除了土地供应稀缺，即使有地亦不等于可以立刻兴建住宅，因为未符合规划用途的“生地”需要经过一连串的程序才可变成可以立即展开建造工程的“熟地”，但是这台“面粉机”却日渐失灵，导致“熟地”买少见少。
不少业界人士纷纷指出将一般农地转换成住宅用途，单单是与政府不同部门交涉的行政过程诸如审批规划、修订地契、补地价等等动辄也要花上十多年时间。不难想像，在十多年的发展流程当中，定必是有改善的空间，使过程变得尽量精简。
过往业界也有提出过很多相关的建议，在今次的报告中我们就总结及归纳了十个获业界广泛认同的建议，务求改革烦琐的官僚程序以使供应能尽快上马（见表）。
一站式谘询 明责增审批效率
我们第一个建议是希望
1）政府成立一个跨部门组成的中央小组，就规划及土地发展申请提供一站式的谘询。
现时的土地开发审批制度涉及多个政府部门，包括地政总署、规划署及屋宇署等。业界常常反映，规划署只会就申请转发各部门的意见或修改要求，过程中，部门之间有欠协调。而我们建议的“中央小组”的功能在于各部门都需要一同为申请提供综合性谘询，从而使申请能尽快达到各部门的要求。
政府构思的“土地共享先导计划”也有类似的中央小组，可见政府亦意识到加快房屋发展需要部门之间更好的协调。我们建议的中央小组比“土地共享先导计划”的构思更进一步，认为中央小组亦应负责确保土地发展按既定的时间表如期推展。
我们第二个建议是
2）政府应明确界定各部门就发展/建筑规划的审查/批准范围。
由于土地开发的审批过程涉及不同部门，确保每个部门之间的审批范畴没有重叠亦非常重要；但往往不同部门对相同参数的技术定义缺乏统一及标准化。发展局就此于2017年成立“精简发展管制督导小组”，而首批整合三项“发展管制参数”（包括建筑物高度限制、绿化上盖面积和园境）的精简审批安排已于2019年5月实施。我们希望发展局继续继续精简管制的工作。
另外，我们亦建议
3）设定土地及房屋供应目标，明确界定有关执行单位的职责。
虽然《长远房屋策略》定下房屋供应目标，但多年来实际供应仍未达标，更未见政府就这种情况有任何相应的问责机制或者改善方案。
理顺地政流程 优化补地价机制
关于地政方面，我们提出四个建议，包括4）为不同类型的申请订立法定的审查/批准时限、5）简化土地契约、6）避免重复进行公众谘询及7）优化补地价的厘定机制。
发展过程中，修改土地契约的程序尤其繁复及耗时，尽管《建筑物条例》及《城市规划条例》有为审核建筑图则与规划申请订明法定时限，然而，地政总署在审批发展规划方面，却无类似的规则可循。
另一方面，土地契约作为政府与土地承租人之间的私人契约，订明承租人的责任与发展方面的规定。香港开埠早期，独立规管各类型活动的法例尚未完善，地契能够约束业权人在发展时需要遵守一系列的要求。然而时移世易，各项规管发展项目的法例日臻完善，所以当局亦应简化地契，除了避免土地承租人仅因为细微修改而要进行繁复的修订地契程序，也可避免跨部门处理地契的混乱情况。
其次，公众谘询虽然有助集合公众意见，但一个发展计划往往需经过多轮的公众谘询，同一议题被再三讨论，只会拖慢计划的发展进程。特别是按照城市规划委员会（城规会）的规划制定程序，当局在批准规划之前，已经充分征求及考虑公众的申述及意见。因此，地政总署在随后的修改土地契约或换地申请过程，应避免就同一发展计划重复谘询。
冀打破陈规 迎难而上增魄力
补地价的厘定机制亦有改善的空间，发展商与政府往往就土地估价产生分歧，导致契约修订的过程拖慢。不少业界人士反映，现时补地价的机制难以鼓励发展商善用新界土地，例如地政总署评估有关土地补地价前价值，远低于其实际市场成交价，亦未有充分考虑发展商的实际收地成本。
故此，地政总署应该重新检视补地价机制内就评估地价的关键假设，以确保补偿土地的金额与实际的土地升值相符。
政府内部架构复杂，当中需要各种行政程序以管理不同事项，然而过分繁复的官僚程序往往造成许多掣肘，拖累增加土地房屋供应的步伐，结果作茧自缚。既然政府多番强调有魄力迎难而上解决房屋问题，我们期盼政府尽早打破陈规，以敢于革新的作风推动房屋发展。
