办法比困难多 加快研明日大屿释疑虑
办法比困难多 加快研明日大屿释疑虑
撰文：团结香港基金土地及房屋研究主管 叶文祺、研究员 潘灏仪研究员、助理研究员 许雅婷
新一份《施政报告》延至下月公布，报告内容再次引起社会对增加土地供应、尤其是“明日大屿愿景”的讨论。
明日大屿愿景可谓回归以来最大规模的发展计划，市民对项目表示关注，是可以理解的。关乎不同媒体的报道，最近社会的关注点主要集中在计划的财政可持续性，本文尝试分析不同的发展选项对计划财政可持续性的影响及考虑要点。
解决土地问题 填海不可或缺
不过，在这之前先退一步，究竟明日大屿是否需要做、值得做？笔者认为，答案是肯定的！首先，明日大屿对解决土地短缺能起关键性的作用。在考虑到家庭住户增长、提升居住面积及提供各类经济民生设施等因素后，香港长远需要超过9000公顷的土地。现时各项短中长期加上概念性的土地供应措施只能提供约5000公顷土地，其中明日大屿就占1700公顷（交椅洲人工岛占1000公顷）！
其次，在当前经济不景气之下，香港更需要具前瞻性的投资。明日大屿发挥逆周期作用，带动企业继续在香港投资，工程创造众多职位，维持社会整体就业。其实明日大屿本身而言就是一个效益大于成本的投资，测量师学会估计填海后，单是私人住宅及商业用地已可带来9700亿至1.14万亿元的卖地收入，远高于项目6200亿的预计成本。除了金钱收益外，还包括其他社会裨益，如18万个公营房屋单位、20万个新增的就业机会，以及连接全港的策略性交通基建。早前38位知名经济学者亦撰文表示明日大屿是成本效益的上佳选择。
发展模式五花八门 各有所能
过往推展大型项目，政府除了以公帑支付工程费用，也尝试不同发展模式以纾缓财务负担及减低现金流影响。以下简述六个政府曾采用的发展模式，希望收到抛砖引玉的效果。
（一）出售用地发展权
政府可为明日大屿工程公开招标，由私人发展商承担填海费用，并建造基础设施例如排污和防洪设施、交通基建等，发展商在工程完成后可取得小部分土地发展住宅。政府接近毋须承担工程开支，沙田新市镇就是一个好例子。不过，政府要考虑如何确保潜在市场参与者可以公平竞争以释除市民对官商勾结的疑虑，并确保工程质素达标。
出售用地发展权并不是没有先例。政府在七十年代邀请市场投标，在沙田填海拓地约59公顷，并兴建相应的配套。四大发展商组成的联营公司中标，投标价大约等于向政府缴付地价减去工程开支的差额。发展商在工程完成后将七成土地转交政府作为公共房屋，其余部分就发展成沙田第一城。
（二）先卖地后交付模式
如果是政府自行进行填海工程，也可以“先卖地后交付”的模式将地皮提早卖出。政府预先规划填海区，再划出供市场竞投的地段，待工程完结后再交付地皮，就能提早获得卖地所得的现金。当然，政府要考虑如何处理地皮未能如期交付的情况。
以中环新海滨三号用地为例，由于现址部分正用作邮政总局，投得用地的发展商需要先按政府要求设计和重置部分邮政设施及停车位至用地的北面部分，待新的邮政总局于2023年启用之后，才可以拆卸用地南面的邮政总局，再进行私人发展。
（三）成立专门机构
政府亦可以考虑成立一个专职推展明日大屿项目的机构，并订立条例以规管其使命。专门机构按照商业原则营运，就项目进行设计、融资、建造和营运，定时向政府滙报营运状况。机构成立初期，政府或需注入资本，或在市场引入股本投资，并制定管理架构，其后专门机构可以自行发债，或者发展物业与基建取得收入。
公营机构例如香港机场管理局就属于类似的概念，机管局为政府全资拥有的法定机构，专责营运赤鱲角机场。现时机管局的主要收入来源包括机场收费、零售特许经营权等，毋须政府以公帑补贴，上个财政年度录得59亿元的纯利。
（四）BOT 模式（建设 – 经营 – 转让)
就交通基建工程，政府亦可使用BOT模式。政府与营运商签订专营权条款，由营运商承担工程费用，在特许期限内营运，以此来收回成本，而政府就通过条款监督营运商的表现。当局毋须就基建预留高额预算，亦可免去营运初期的开支。
（五）“铁路加物业”模式
明日大屿愿景包括多条新铁路，政府可批出铁路及沿线土地的物业发展权予港铁。港铁先向政府缴付补地价，然后兴建和营运铁路，并以物业发展利润补贴铁路开支。
相信读者对BOT 模式及“铁路加物业”模式不会陌生，本港不少隧道、铁路也是以这两种模式兴建，当然重点是如何确保基建在特许期内可以平衡社会责任和企业利润，及在铁路项目的地段平衡公营房屋和私人住宅的供应。
（六）发债融资
最后，政府可以利用现时的低息环境发行债券，以现有或将来建成的铁路、隧道、桥梁或未来卖地等收入支持。
政府先取得筹集的资金支付工程费用，然后每年偿还利息，在到期日还清本金。发债融资也有另一个好处，便是可以推动本地债券市场规模的增长，使本地融资渠道多样化。
在2004年，政府便发行了五隧一桥债券。债券发行额达60亿元，由政府全资拥有的五条隧道及青屿干线的收费支持。五隧一桥债券亦可供本地零售投资者认购，当时超额认购达3倍之多。
尽早探讨发展模式争取信任
发展模式不胜枚举，以上例子不过冰山一角，当然每个选项也有其考虑要点，例如任何涉及私人市场参与的模式，政府都要思考如何提高公私营合作机制的透明度。笔者认为政府就不同发展方案都具备丰富经验，可按项目性质配搭恰当的模式。下一步应该尽快开展前期研究，并一并探讨适当的发展安排，为明日大屿愿景提供清晰的方向，为市民重塑安居乐业的信心。
撰文：团结香港基金土地及房屋研究主管 叶文祺、研究员 潘灏仪研究员、助理研究员 许雅婷
新一份《施政报告》延至下月公布，报告内容再次引起社会对增加土地供应、尤其是“明日大屿愿景”的讨论。
明日大屿愿景可谓回归以来最大规模的发展计划，市民对项目表示关注，是可以理解的。关乎不同媒体的报道，最近社会的关注点主要集中在计划的财政可持续性，本文尝试分析不同的发展选项对计划财政可持续性的影响及考虑要点。
解决土地问题 填海不可或缺
不过，在这之前先退一步，究竟明日大屿是否需要做、值得做？笔者认为，答案是肯定的！首先，明日大屿对解决土地短缺能起关键性的作用。在考虑到家庭住户增长、提升居住面积及提供各类经济民生设施等因素后，香港长远需要超过9000公顷的土地。现时各项短中长期加上概念性的土地供应措施只能提供约5000公顷土地，其中明日大屿就占1700公顷（交椅洲人工岛占1000公顷）！
其次，在当前经济不景气之下，香港更需要具前瞻性的投资。明日大屿发挥逆周期作用，带动企业继续在香港投资，工程创造众多职位，维持社会整体就业。其实明日大屿本身而言就是一个效益大于成本的投资，测量师学会估计填海后，单是私人住宅及商业用地已可带来9700亿至1.14万亿元的卖地收入，远高于项目6200亿的预计成本。除了金钱收益外，还包括其他社会裨益，如18万个公营房屋单位、20万个新增的就业机会，以及连接全港的策略性交通基建。早前38位知名经济学者亦撰文表示明日大屿是成本效益的上佳选择。
发展模式五花八门 各有所能
过往推展大型项目，政府除了以公帑支付工程费用，也尝试不同发展模式以纾缓财务负担及减低现金流影响。以下简述六个政府曾采用的发展模式，希望收到抛砖引玉的效果。
（一）出售用地发展权
政府可为明日大屿工程公开招标，由私人发展商承担填海费用，并建造基础设施例如排污和防洪设施、交通基建等，发展商在工程完成后可取得小部分土地发展住宅。政府接近毋须承担工程开支，沙田新市镇就是一个好例子。不过，政府要考虑如何确保潜在市场参与者可以公平竞争以释除市民对官商勾结的疑虑，并确保工程质素达标。
出售用地发展权并不是没有先例。政府在七十年代邀请市场投标，在沙田填海拓地约59公顷，并兴建相应的配套。四大发展商组成的联营公司中标，投标价大约等于向政府缴付地价减去工程开支的差额。发展商在工程完成后将七成土地转交政府作为公共房屋，其余部分就发展成沙田第一城。
（二）先卖地后交付模式
如果是政府自行进行填海工程，也可以“先卖地后交付”的模式将地皮提早卖出。政府预先规划填海区，再划出供市场竞投的地段，待工程完结后再交付地皮，就能提早获得卖地所得的现金。当然，政府要考虑如何处理地皮未能如期交付的情况。
以中环新海滨三号用地为例，由于现址部分正用作邮政总局，投得用地的发展商需要先按政府要求设计和重置部分邮政设施及停车位至用地的北面部分，待新的邮政总局于2023年启用之后，才可以拆卸用地南面的邮政总局，再进行私人发展。
（三）成立专门机构
政府亦可以考虑成立一个专职推展明日大屿项目的机构，并订立条例以规管其使命。专门机构按照商业原则营运，就项目进行设计、融资、建造和营运，定时向政府滙报营运状况。机构成立初期，政府或需注入资本，或在市场引入股本投资，并制定管理架构，其后专门机构可以自行发债，或者发展物业与基建取得收入。
公营机构例如香港机场管理局就属于类似的概念，机管局为政府全资拥有的法定机构，专责营运赤鱲角机场。现时机管局的主要收入来源包括机场收费、零售特许经营权等，毋须政府以公帑补贴，上个财政年度录得59亿元的纯利。
（四）BOT 模式（建设 – 经营 – 转让)
就交通基建工程，政府亦可使用BOT模式。政府与营运商签订专营权条款，由营运商承担工程费用，在特许期限内营运，以此来收回成本，而政府就通过条款监督营运商的表现。当局毋须就基建预留高额预算，亦可免去营运初期的开支。
（五）“铁路加物业”模式
明日大屿愿景包括多条新铁路，政府可批出铁路及沿线土地的物业发展权予港铁。港铁先向政府缴付补地价，然后兴建和营运铁路，并以物业发展利润补贴铁路开支。
相信读者对BOT 模式及“铁路加物业”模式不会陌生，本港不少隧道、铁路也是以这两种模式兴建，当然重点是如何确保基建在特许期内可以平衡社会责任和企业利润，及在铁路项目的地段平衡公营房屋和私人住宅的供应。
（六）发债融资
最后，政府可以利用现时的低息环境发行债券，以现有或将来建成的铁路、隧道、桥梁或未来卖地等收入支持。
政府先取得筹集的资金支付工程费用，然后每年偿还利息，在到期日还清本金。发债融资也有另一个好处，便是可以推动本地债券市场规模的增长，使本地融资渠道多样化。
在2004年，政府便发行了五隧一桥债券。债券发行额达60亿元，由政府全资拥有的五条隧道及青屿干线的收费支持。五隧一桥债券亦可供本地零售投资者认购，当时超额认购达3倍之多。
尽早探讨发展模式争取信任
发展模式不胜枚举，以上例子不过冰山一角，当然每个选项也有其考虑要点，例如任何涉及私人市场参与的模式，政府都要思考如何提高公私营合作机制的透明度。笔者认为政府就不同发展方案都具备丰富经验，可按项目性质配搭恰当的模式。下一步应该尽快开展前期研究，并一并探讨适当的发展安排，为明日大屿愿景提供清晰的方向，为市民重塑安居乐业的信心。
