长期以来，香港邮政在“自负盈亏”的商业逻辑下运作，要求一个本质上承载公共职能的部门，与现代物流企业在同一个赛道上竞逐利润。在电子通讯普及与电商物流急速发展的时代背景下，这种要求不仅让邮政陷入经营困境，更模糊了其作为公共服务的定位。

邮政服务与货物快递有分别

要探寻香港邮政改革的方向，我们首先需要跳出“扭亏为盈”的旧思维，并厘清两个经常被混淆与简化的核心概念——即邮政服务（Postal service）与货物快递（Cargo delivery）。

从本质上看，邮政属于通信服务业，其运作目的是保障信息的传递与社会基本通讯权；而货物快递则属于纯粹的商业物流服务。以《中华人民共和国邮政法》第一条为例，该法明确说明其制定是为了保障邮政普遍服务，加强对邮政市场的监督管理，维护邮政通信与信息安全，保护通信自由和通信秘密，这点明了邮政服务不可替代的通信属性。虽然不同国家和地区都有法律规定，将特定标准的包裹纳入邮政服务范畴，但其底层逻辑始终是公民的基本通信权利，而非单纯的商业运输。

公共价值普遍服务与特殊服务

在厘清通信属性的基础上，邮政服务进一步分为普遍服务与特殊服务，两者均具备独特的公共价值。根据万国邮政公约（Universal Postal Convention），普遍服务（Universal postal service）是指在成员国领土的所有地点，为所有客户以实惠的价格永久提供优质的基本邮政服务。每个成员国都有向公民保障普遍邮政服务的义务，香港作为中国代表团的一部分亦需落实此项责任。各地的具体标准多由法律法规明确界定，例如英国透过《Postal Service Act》规范包裹类型、派送频率与价格上限，内地则由国家邮政局等部门制定《邮政普遍服务标准》。

至于特殊服务（Special service），指的是邮政系统承担的政府公文、保密文件、行政及税务事项、选举事务，以及公共意见收集等关键信息的畅通与安全流动，具有鲜明的主权性质。这类服务是国家机器的有机组成部分，必须由政府严格控制以确保万无一失，其所产生的经济代价亦应由政府给予必要补偿。例如，《中华人民共和国邮政法》规定快递企业不得寄递国家机关公文，必须透过邮政企业，即中国邮政集团公司及其提供邮政服务的全资企业、控股企业运送；国家秘密载体的传递也依法依规有严格的保密与分级管理要求。高考试卷在启动之前的试题属于国家绝密级秘密，依规只能通过邮政企业运送。这些均凸显了邮政在维护公共利益与国家安全上无可替代的战略价值。

邮政服务具有公共价值，并不意味着它必须由政府部门提供。社会曾讨论不少企业化、私有化的海外案例，如英国、日本、德国与新加坡等，并普遍以盈利衡量成败。然而，这些国际案例背后都有其独特的情境与历史背景，例如欧洲国家的改革主要是基于普邮服务基本达到饱和，而中国内地的案例则属于政企分离改革过程的一环，两者与香港当下的实际情况并不完全相同。与此同时，既然邮政的公共价值已经获得确认，未来的改革便需要彻底舍弃盲目追求“扭亏为盈”的旧范式，重新确立改革的目标，而不应在缺乏清晰共识的情况下盲目推进改革。

确立三大目的填补法律漏洞

基于对香港现状与长远发展的考量，笔者认为未来的改革主要应确立三个核心原则与目的。

首先是必须保障邮政普遍服务维持在规定的标准和水平以上，确保全港居民与企业在任何时间都能以可负担的价格，获得符合法定要求的基础邮政服务，涵盖收件、派递、查询与投诉等环节，并维持或优于监管机构所设定的服务质素门槛。目前香港在定价方面也完全由署长和行政长官会同行政会议决定。相比之下，内地定价依托中央政府定价目录，由多部门共同制定。而在美国，价格调整须美国定价则须先经总统提名、参议院确认的USPS理事会批准，再交由邮政监管委员会（PRC）审查。借鉴国际实践，香港在法制规范上仍有完善的空间，盲目改革或无法保障普遍服务。

其次须保障邮政特殊服务的通畅和安全，确保机要通信、政府公文、选举事务信息等特殊服务，在极端情况下都能够保持连续、可控与可追溯，并且符合保密与安全规范。美国、英国与内地均实施了严格的分级管理制度，内地更采取全流程管控制度，凸显了香港完善机要通信法规的迫切性， 在推进改革时亦须审慎，避免因盲目改革而增加泄露风险。

最后是在确保普遍服务与特殊服务达标的前提下，积极追求服务提供的效率，降低单位服务成本，改善用户体验，确保其在科技应用与可持续性等方面不落后于国际同业。然而现行的《邮政署条例》与《邮政署规例》对此未提出明确要求。反观新加坡的《Postal Services Act》已将提升邮政行业效率、经济性、国际竞争力、紧跟国际标准与实践、对外拓展以及联络合作等，纳入邮政管理部门的功能与职责中，内地的《邮政普遍服务监督管理办法》总则第六条亦明确支持邮政企业提升邮政网络资源的使用效率，以上例子均为香港提供了制度参考。

确定了邮政服务的公共价值与改革目的后，本系列下部将介绍改革的具体方案。