撰文: 叶文祺 团结香港基金高级研究员、唐嘉逸 团结香港基金助理研究员

土地拍卖屡创新高， 房价屡创新高，私楼、居屋、公屋价格飞升，“创新高”一词不绝于耳， 确是令“无壳”市民目瞪口呆、叫苦连天，一些港人因而埋怨“高地价政策”。然而真正底蕴是什么？如何打破这局面呢？

一幅位于启德的住宅用地在上月以逾251 亿元成交，成为卖地表做价最贵新“地王”。近年政府拍卖土地成交价屡创新高，有人认为是由于政府实施所谓“高地价政策”，故意限制土地供应，提高向地产商出售土地的价格，增加库房收益，以支持政府的大型基建开支，并称这个过程为“基建旋转门”。

诚然，地价高和供应少确是事实，但笔者不认为这就等于政府故意用一个所谓“高地价政策”去增加税收。其实地价高和供应少是过去规划失误、低估土地需求，导致土地供应不足的后果。而最有效去打破高地价的现象，就是大幅增加土地供应，而非一方面指摘政府所谓的“高地价政策”，另一方面又反对大幅增加土地供应。

“基建旋转门”并不存在

首先，所谓“基建旋转门”根本并不存在，政府卖地所得收益与政府兴建的大型基建根本没有必然关系。现时卖地收入的确均拨入基本工程储备基金，而基本工程储备基金亦真的是政府各项基建的财政来源。但必须留意，政府帐目下各个基金的储备是可以转移作其他用途。这代表政府的卖地收入并不是只可以用来支持基建发展， 而是可以用于支持一般政府开支，实际上政府亦一直有这做法。

同样道理，基本工程储备基金储备不足时，亦可从其他帐目转移储备。事实上，政府在2018 年财政预算案便公布将800 亿元资金从基本工程储备基金转移至一般收入帐目，以支持政府各部门日常营运成本。而在2017/18 财政年度，政府也曾把45 亿元由一般收入帐目转至基本工程储备基金。总而言之，政府是可以根据需要，将资金存入或从基本工程储备基金中取出。因此，政府根本不需要故意提高卖地收入来支付基建开支。

地价高源于规划失误

与其说高地价是政府的政策目标，不如说这是政府过去持续的土地需求与供应失衡带来的后果。过去10 多年，本地经济连同邻近内地城市经济急速发展，创造大量财富，为本港带来庞大的房屋需求。但政府却低估房屋以及其他土地的需求，规划失误令土地供应持续短缺，形成供不应求的情况。例如在10 年前的“香港2030：规划远景与策略”中，政府便曾提出就算不需要发展洪水桥等新发展区，也能应付未来30 年的房屋用地需求。现在回看，政府当年显然是低估了房屋用地需求。

事实上，政府在1995 至2005 年造地6000 公顷，然而2005 至2015 年已发展土地的面积只增加了400 公顷，大跌超过九成。“僧多粥少”，拍卖竞争固然激烈，市价会给予需求多寡的信号，正正是我们观察到的高地价现象所反映的。近年政府手上的“熟地”已差不多用尽，这点发展商固然知道，物以罕为贵，地价创新高并不出奇。以此推论下去，若政府不重新开始积极造地，可以预计高地价现象将会持续。

面对楼价与土地成交价急升，社会上有意见认为政府应限制土地价格，把地价订于一个比市场价格低的水平。这个“面粉便宜，面包就会跟着便宜”的论述实在令人难以理解。房屋供应当然受制于土地供应多寡，但土地只是作为房屋供应的其中一种原材料。简单来说，土地与房屋各有自己市场，房屋市场的最终成交价其实都是由其需求与供应所决定。即使土地成本价低廉， 只要土地供应不增加，房屋市场“僧多粥少”的情况只会持续，恐怕最终只是发展商出售单位所赚取的利润有所增加。

把地价订于低于市价水平，另一个要解决的是分配问题。政府近年以拍卖形式出售土地，以市场形式得出土地成交价，是有效率的分配方式。价格的其中一个重要作用，是反映用家对某商品的需求程度。相反，若采用其他市价以外的分配方式，必须决定以什么形式及准则作分配。这些各类市价以外的分配方式，必会对不同发展商带来不同益处，很容易引致寻租（rent seeking）行为，即发展商不惜一切争取对自己有利的分配方式，浪费社会资源。同时政府以低于市价水平出售土地，难免给人利益输送的感觉，肯定又引起一场官商勾结的讨论。

要降低地价必须大幅增土地供应正如文中提到，高地价实在是土地供应严重落后于需求的一个市场结果。归根究柢，大规模增加土地供应才是解决高地价问题的唯一出路。政府增加土地供应时必须多管齐下，其中以在维港以外填海最能够提供大幅平整土地。政府显示造地的决心是重要的，因为发展商向政府购入土地的价格亦包括对未来供应的预期。政府能改变此预期，就能立竿见影地影响土地成交价。

最后，读者不妨思考，无论政府是否真的以“高地价政策”抬高地价以支持基建发展，还是政府过去的土地规划失误，要降低地价的方法，不就是应该积极造地，以增加土地供应吗？