团结香港基金发表《拆墙松绑 精简程序 速解“十二万伙急”短缺》土地房屋政策研究报告
团结香港基金发表《拆墙松绑 精简程序 速解“十二万伙急”短缺》土地房屋政策研究报告
【2022年1月24日，香港】 团结香港基金（基金会）发表新一份题为《拆墙松绑 精简程序 速解“十二万伙急”短缺》的土地房屋政策研究报告，督促特区政府必须把握时机拆解土地房屋供应障碍，解决发展审批流程繁琐、公务员效率低下和缺乏社会共识三大痛点。报告针对性地提出“提速”、“提效”、“提量”三大策略，涵盖23项详细建议，目标是在短期内填补加快房屋供应，缩短公屋轮候时间。
解“十二万伙急”降公屋轮候时间
基金会在去年四月发表的报告曾预测，2021至2025年合共只有约18万个公私营房屋单位落成，不足以弥补过去供应缺口和满足未来发展需求。自2013年《长远房屋策略》首次提出以来，每年的落成量皆未能达标，已拖欠12万个公私营房屋单位。要填补供应缺口，总共需要30万个单位，即年均6万伙。
面对临渴挖井的挑战，相对于开掘新井，从头发展没有配套的“生地”，更可行的办法是把正在掘的井“掘快一点、掘深一点”。具体来说，报告估计在2026至2030年间，将有约23万个公私营房屋单位落成，我们呼吁政府订立积极进取的目标，透过拆墙松绑、精简程序，把当中12万个单位提前到2025年或之前落成。这个积极进取的目标既有其必要性，以解决市民当下水深火热的住房问题，也有其现实中的可行性；达标与否，“非不能也，实不为也”。假设政府能够达标，报告估计公屋一般申请者平均轮候时间有机会由目前的5.9年大幅回落至3.7年。
拆墙松绑和精简发展程序，加快造地建屋，已经成为社会的共识，但关键是要以目标为本，全方位和全过程的综合筹谋和落实。本报告综合了各方专业意见，提出涵盖审批程序、部门协调、公务员效率、建筑工程人手及行业发展等全方位建议。另外，要在短期内加快12万个单位落成的具体目标，除了上游阶段的规划及公众谘询外，中下游阶段的土地收回及清理、工程研究、详细设计、土地平整及楼宇建筑等就至为关键，本报告因此提出了涵盖土地房屋发展上、中、下游阶段的全过程针对性建议。
“提速”——拆墙松绑，重整工作流程
目前的土地房屋发展程序面对着重复谘询、重复监管、审批标准不清晰等各种问题，导致房屋发展期冗长。特区政府必须大刀阔斧精简发展程序，减少不必要或重复的公众谘询和监管，加强跨部门协调。对此，本报告分别就“大型发展项目”、“私人住宅项目”和“公营房屋项目”的发展流程提出了不同的建议。
（一）大型发展项目
大型发展项目如填海及新发展区，由前期规划直到首批“熟地”供应落成，一般需时14年或以上。
在前期规划阶段，政府应整合不同条例的持份者谘询，并缩减环境影响评估的调查及报告制作时间（建议1）。在土地收回及清理阶段，政府应推出合适的机制以善用私人市场的力量加快整理业权（建议3），并根据棕地营运者、农户及寮屋户等不同占用人的特定需求，作出相应安排，以加快土地清理。
另外，政府一般会把新发展区分成不同期数发展，而较后期数的详细设计、收地及土地平整工作往往需要留待前一期发展完成才逐步开始。对此，我们建议政府应该同步展开各期数的详细设计、收地及土地平整工作（建议4）。我们亦建议政府于第一期工程期间，亦为余下期数的私人土地启动换地程序，使有条件的私人土地可以提早发展（建议5）。
另外，特别针对填海项目，我们建议政府改变以往先制订上盖发展的“分区计划大纲图”才开展填海工程的做法，同步进行填海工程及上盖发展的城市规划程序（建议2），以加快发展。
（二）私人住宅项目
除了政府推动的大型发展项目，其他私人住宅项目主要来自农地改划、“综合发展区”，以及旧楼重建，发展往往需时十年以上。
在规划阶段，我们建议精简城市规划程序（建议7），例如缩短“制订图则程序”的法定时间，或容许发展项目在取得S12A规划许可后就能启动后续步骤，毋需留待“分区计划大纲图”完成修订等。
在土地行政阶段，我们建议简化地契（建议9），若特定要求已有相关条例规管，则毋需包含在地契内。为加快土地契约修订程序（建议10），政府应订立修改地契申请的审批时限，并研究延伸“标准金额”补地价制度至所有新界农地。
其中，针对“综合发展区”，我们建议按面积和业权分布分拆“综合发展区”用地，并量化“总纲发展蓝图”的审批指标（建议6）。另外，针对旧楼重建，政府应推出措施加快私人及市建局的重建步伐（建议８），包括减低强拍门槛、研究地积比率转移、采取更具弹性的收购赔偿等。
最后，由于私人住宅发展涉及多个政策局及部门，我们亦建议政府加强项目促进办事处的职能（建议11），协调并理顺不同部门的要求，以加快审批过程。
（三）公营房屋项目
在大型发展项目以外，政府主要通过改划土地及重建旧邨来发展公营房屋，从前期规划直至单位落成，往往需要十年以上。
就房屋供应发展，政府除了在规划程序时谘询公众意见，在其后的详细设计阶段亦会再谘询区议会。然而，区议会往往对项目有各种各样的不同要求，使项目的设计多番修改，甚至停滞不前。对此，我们建议有关部门应作专业判断，适当采纳意见及平衡各方利益，使项目尽快上马（建议12）。
我们亦建议政府参考过往“私人机构参建居屋计划”的做法，引入承建商一并负责公营房屋的设计和建造，善用市场力量提高发展效率（建议13）。
另外，政府应提高公营房屋项目的透明度，成立一个“一站式”的公开平台，披露每个公营房屋项目的进度，包括有关的土地发展程序、建筑图则提交、建造工程动工与竣工等，令各部门在落实时间表上更有承担。（建议14）。
“提效”——激活公务员工作绩效
除了在发展程序上拆墙松绑，政府亦必须加强高层督导和问责机制，并要求各部门制订量化绩效指标，引入相应评核和赏罚制度，以提升公务员的工作效率。
目前的大型土地开发工作分散由不同政府部门处理，发展过程往往各自为政。因此，我们建议当局成立专责区域发展的部门（建议15），并在这之下为每一个新发展区和大型土地开发计划设立专项办公室。我们亦建议为规划署、地政总署、土木工程拓展署、屋宇署、房屋署等土地房屋发展主要相关部门，建立量化绩效指标（建议16），以提升效率。
此外，政府应该积极研究推行绩效为本的公务员评核制度（建议17），以激励公务员工作表现。以新加坡和南韩政府为例，采用了“相对排名”、“评级限额”和“预期潜能评分”等不同方式识别公务员团队中的精英，并按工作绩效发放“表现花红”。
“提量”——认清现实需求 多管齐下增加供应
纵使房屋短缺迫在眉睫，社会各界仍僵持于各自理想中的发展模式，原地踏步。政府必须带领社会认清现实需求，达成共识，多管齐下增加土地及房屋供应。
目前新界的最高容许发展密度限制明显低于港岛、九龙市区。因此，我们认为政府必须摒弃“中环视角”，重新研究特别是港深边境地区的地积比率，适当地提高发展密度（建议18）。我们亦建议政府积极建立土地储备以应付长远需求，并参考新加坡引入“白色地段”规划工具，增加土地用途的弹性（建议21）。
根据规划署资料，香港有67%的土地属于郊野公园及“绿化地带”等绿地，比例远高于伦敦的38%和新加坡的8%。因此，我们建议政府尽快科学地审视所有绿地的生态价值，并检讨绿地的合理比例（建议19）。此外，目前约1,000公顷的“湿地缓冲区”中，不少已失去原来的生态功能。因此，我们建议政府尽快检讨“湿地缓冲区”的规划准则（建议20），平衡区内的保育与发展需要。
最后，预计未来的建造工程量将大幅增加，香港未必能在短时间内培训足够人才。因此，我们建议政府适度放宽输入外地专业工人，并普及“组装合成”建筑法等新技术的应用，长远提升整体工程容量（建议22）。我们亦建议政府适度控制监管规模，尽量推动“专业自查”，并研究鼓励市场良性竞争的招标模式，从多方面促进业界健康发展（建议23）。
团结香港基金高级副总裁兼公共政策研究院院长黄元山博士表示：“基金会就土地房屋供应的各个环节发表了全方位的拆墙松绑建议，政府应以目标为本的态度，主动研究哪些建议对短期加快房屋供应最有帮助，并全速实施，解市民‘十二万伙急’，缩短公屋轮候时间。”
团结香港基金土地及房屋研究主管叶文祺指出，“除了要在短期内填补过去供应缺口之外，政府也必须持之以恒，继续推动北部都会区及明日大屿愿景等长远土地开发计划，避免项目陷入‘研究复研究、谘询复谘询’的无限轮回。”
重温发布会:
https://youtu.be/N66jd2xpP04?t=268
_0.jpg)
团结香港基金发表最新的土地及房屋政策研究报告，报告针对性地提出“提速”、“提效”、“提量”三大策略，目标是在短期内填补加快房屋供应，缩短公屋轮候时间。图示：团结香港基金高级副总裁兼公共政策研究院院长黄元山博士 (右)、团结香港基金土地及房屋研究主管叶文祺先生(左)。
_0.jpg)
团结香港基金高级副总裁兼公共政策研究院院长黄元山博士表示政府应以目标为本的态度，主动研究哪些建议对短期加快房屋供应最有帮助，并全速实施，解市民‘十二万伙急’，缩短公屋轮候时间。
_1.jpg)
结香港基金土地及房屋研究主管叶文祺指出，除了要在短期内填补过去供应缺口之外，政府也必须持之以恒，继续推动北部都会区及明日大屿愿景等长远土地开发计划，避免项目陷入‘研究复研究、谘询复谘询’的无限轮回。
附件
图一：大型发展项目的一般流程
图二：私人住宅项目的一般流程
图三：公营房屋项目的一般流程
【2022年1月24日，香港】 团结香港基金（基金会）发表新一份题为《拆墙松绑 精简程序 速解“十二万伙急”短缺》的土地房屋政策研究报告，督促特区政府必须把握时机拆解土地房屋供应障碍，解决发展审批流程繁琐、公务员效率低下和缺乏社会共识三大痛点。报告针对性地提出“提速”、“提效”、“提量”三大策略，涵盖23项详细建议，目标是在短期内填补加快房屋供应，缩短公屋轮候时间。
解“十二万伙急”降公屋轮候时间
基金会在去年四月发表的报告曾预测，2021至2025年合共只有约18万个公私营房屋单位落成，不足以弥补过去供应缺口和满足未来发展需求。自2013年《长远房屋策略》首次提出以来，每年的落成量皆未能达标，已拖欠12万个公私营房屋单位。要填补供应缺口，总共需要30万个单位，即年均6万伙。
面对临渴挖井的挑战，相对于开掘新井，从头发展没有配套的“生地”，更可行的办法是把正在掘的井“掘快一点、掘深一点”。具体来说，报告估计在2026至2030年间，将有约23万个公私营房屋单位落成，我们呼吁政府订立积极进取的目标，透过拆墙松绑、精简程序，把当中12万个单位提前到2025年或之前落成。这个积极进取的目标既有其必要性，以解决市民当下水深火热的住房问题，也有其现实中的可行性；达标与否，“非不能也，实不为也”。假设政府能够达标，报告估计公屋一般申请者平均轮候时间有机会由目前的5.9年大幅回落至3.7年。
拆墙松绑和精简发展程序，加快造地建屋，已经成为社会的共识，但关键是要以目标为本，全方位和全过程的综合筹谋和落实。本报告综合了各方专业意见，提出涵盖审批程序、部门协调、公务员效率、建筑工程人手及行业发展等全方位建议。另外，要在短期内加快12万个单位落成的具体目标，除了上游阶段的规划及公众谘询外，中下游阶段的土地收回及清理、工程研究、详细设计、土地平整及楼宇建筑等就至为关键，本报告因此提出了涵盖土地房屋发展上、中、下游阶段的全过程针对性建议。
“提速”——拆墙松绑，重整工作流程
目前的土地房屋发展程序面对着重复谘询、重复监管、审批标准不清晰等各种问题，导致房屋发展期冗长。特区政府必须大刀阔斧精简发展程序，减少不必要或重复的公众谘询和监管，加强跨部门协调。对此，本报告分别就“大型发展项目”、“私人住宅项目”和“公营房屋项目”的发展流程提出了不同的建议。
（一）大型发展项目
大型发展项目如填海及新发展区，由前期规划直到首批“熟地”供应落成，一般需时14年或以上。
在前期规划阶段，政府应整合不同条例的持份者谘询，并缩减环境影响评估的调查及报告制作时间（建议1）。在土地收回及清理阶段，政府应推出合适的机制以善用私人市场的力量加快整理业权（建议3），并根据棕地营运者、农户及寮屋户等不同占用人的特定需求，作出相应安排，以加快土地清理。
另外，政府一般会把新发展区分成不同期数发展，而较后期数的详细设计、收地及土地平整工作往往需要留待前一期发展完成才逐步开始。对此，我们建议政府应该同步展开各期数的详细设计、收地及土地平整工作（建议4）。我们亦建议政府于第一期工程期间，亦为余下期数的私人土地启动换地程序，使有条件的私人土地可以提早发展（建议5）。
另外，特别针对填海项目，我们建议政府改变以往先制订上盖发展的“分区计划大纲图”才开展填海工程的做法，同步进行填海工程及上盖发展的城市规划程序（建议2），以加快发展。
（二）私人住宅项目
除了政府推动的大型发展项目，其他私人住宅项目主要来自农地改划、“综合发展区”，以及旧楼重建，发展往往需时十年以上。
在规划阶段，我们建议精简城市规划程序（建议7），例如缩短“制订图则程序”的法定时间，或容许发展项目在取得S12A规划许可后就能启动后续步骤，毋需留待“分区计划大纲图”完成修订等。
在土地行政阶段，我们建议简化地契（建议9），若特定要求已有相关条例规管，则毋需包含在地契内。为加快土地契约修订程序（建议10），政府应订立修改地契申请的审批时限，并研究延伸“标准金额”补地价制度至所有新界农地。
其中，针对“综合发展区”，我们建议按面积和业权分布分拆“综合发展区”用地，并量化“总纲发展蓝图”的审批指标（建议6）。另外，针对旧楼重建，政府应推出措施加快私人及市建局的重建步伐（建议８），包括减低强拍门槛、研究地积比率转移、采取更具弹性的收购赔偿等。
最后，由于私人住宅发展涉及多个政策局及部门，我们亦建议政府加强项目促进办事处的职能（建议11），协调并理顺不同部门的要求，以加快审批过程。
（三）公营房屋项目
在大型发展项目以外，政府主要通过改划土地及重建旧邨来发展公营房屋，从前期规划直至单位落成，往往需要十年以上。
就房屋供应发展，政府除了在规划程序时谘询公众意见，在其后的详细设计阶段亦会再谘询区议会。然而，区议会往往对项目有各种各样的不同要求，使项目的设计多番修改，甚至停滞不前。对此，我们建议有关部门应作专业判断，适当采纳意见及平衡各方利益，使项目尽快上马（建议12）。
我们亦建议政府参考过往“私人机构参建居屋计划”的做法，引入承建商一并负责公营房屋的设计和建造，善用市场力量提高发展效率（建议13）。
另外，政府应提高公营房屋项目的透明度，成立一个“一站式”的公开平台，披露每个公营房屋项目的进度，包括有关的土地发展程序、建筑图则提交、建造工程动工与竣工等，令各部门在落实时间表上更有承担。（建议14）。
“提效”——激活公务员工作绩效
除了在发展程序上拆墙松绑，政府亦必须加强高层督导和问责机制，并要求各部门制订量化绩效指标，引入相应评核和赏罚制度，以提升公务员的工作效率。
目前的大型土地开发工作分散由不同政府部门处理，发展过程往往各自为政。因此，我们建议当局成立专责区域发展的部门（建议15），并在这之下为每一个新发展区和大型土地开发计划设立专项办公室。我们亦建议为规划署、地政总署、土木工程拓展署、屋宇署、房屋署等土地房屋发展主要相关部门，建立量化绩效指标（建议16），以提升效率。
此外，政府应该积极研究推行绩效为本的公务员评核制度（建议17），以激励公务员工作表现。以新加坡和南韩政府为例，采用了“相对排名”、“评级限额”和“预期潜能评分”等不同方式识别公务员团队中的精英，并按工作绩效发放“表现花红”。
“提量”——认清现实需求 多管齐下增加供应
纵使房屋短缺迫在眉睫，社会各界仍僵持于各自理想中的发展模式，原地踏步。政府必须带领社会认清现实需求，达成共识，多管齐下增加土地及房屋供应。
目前新界的最高容许发展密度限制明显低于港岛、九龙市区。因此，我们认为政府必须摒弃“中环视角”，重新研究特别是港深边境地区的地积比率，适当地提高发展密度（建议18）。我们亦建议政府积极建立土地储备以应付长远需求，并参考新加坡引入“白色地段”规划工具，增加土地用途的弹性（建议21）。
根据规划署资料，香港有67%的土地属于郊野公园及“绿化地带”等绿地，比例远高于伦敦的38%和新加坡的8%。因此，我们建议政府尽快科学地审视所有绿地的生态价值，并检讨绿地的合理比例（建议19）。此外，目前约1,000公顷的“湿地缓冲区”中，不少已失去原来的生态功能。因此，我们建议政府尽快检讨“湿地缓冲区”的规划准则（建议20），平衡区内的保育与发展需要。
最后，预计未来的建造工程量将大幅增加，香港未必能在短时间内培训足够人才。因此，我们建议政府适度放宽输入外地专业工人，并普及“组装合成”建筑法等新技术的应用，长远提升整体工程容量（建议22）。我们亦建议政府适度控制监管规模，尽量推动“专业自查”，并研究鼓励市场良性竞争的招标模式，从多方面促进业界健康发展（建议23）。
团结香港基金高级副总裁兼公共政策研究院院长黄元山博士表示：“基金会就土地房屋供应的各个环节发表了全方位的拆墙松绑建议，政府应以目标为本的态度，主动研究哪些建议对短期加快房屋供应最有帮助，并全速实施，解市民‘十二万伙急’，缩短公屋轮候时间。”
团结香港基金土地及房屋研究主管叶文祺指出，“除了要在短期内填补过去供应缺口之外，政府也必须持之以恒，继续推动北部都会区及明日大屿愿景等长远土地开发计划，避免项目陷入‘研究复研究、谘询复谘询’的无限轮回。”
重温发布会:
https://youtu.be/N66jd2xpP04?t=268
团结香港基金发表最新的土地及房屋政策研究报告，报告针对性地提出“提速”、“提效”、“提量”三大策略，目标是在短期内填补加快房屋供应，缩短公屋轮候时间。图示：团结香港基金高级副总裁兼公共政策研究院院长黄元山博士 (右)、团结香港基金土地及房屋研究主管叶文祺先生(左)。
团结香港基金高级副总裁兼公共政策研究院院长黄元山博士表示政府应以目标为本的态度，主动研究哪些建议对短期加快房屋供应最有帮助，并全速实施，解市民‘十二万伙急’，缩短公屋轮候时间。
结香港基金土地及房屋研究主管叶文祺指出，除了要在短期内填补过去供应缺口之外，政府也必须持之以恒，继续推动北部都会区及明日大屿愿景等长远土地开发计划，避免项目陷入‘研究复研究、谘询复谘询’的无限轮回。
附件
图一：大型发展项目的一般流程
图二：私人住宅项目的一般流程
图三：公营房屋项目的一般流程
