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房屋

房屋政策轉捩點──六七暴動始料不及的後果

2017-06-16

撰文: 王于漸 香港大學經濟學講座教授及黄乾亨黄英豪政治經濟學教授

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港督麥理浩於六七暴動過後到任,照顧弱勢社群的政策隨之增加;全面擴建公屋的計劃成為麥理浩新政的重點,令政府在土地徵用及尋求資源方面面臨重大挑戰。

雖然六七暴動起於工業糾紛,但是關係民生的民怨焦點則在於居住困境。寮屋居民優先獲編派公屋單位,反而低收入家庭備受忽略,令市民大眾更感不公平。

政府推出的寮屋徙置計劃,根本無助於解決低收入家庭的基本居住問題。從1976起的人口普查資料顯示,公屋住戶的適齡工作家庭之中,其收入低於全港人口入息分布中位數的比率只佔53%。

即使於1970年代中期,公屋租戶家境欠佳的想法亦與事實不符;時移世易,現時適齡工作的家庭中,有八成收入低於全港人口入息中位數,這倒不足為奇,皆因早年公屋居民大部分為毋須入息資產審查的寮屋居民。

1960年代初,受租金管制的戰前樓宇大舉拆卸,被迫遷出者惟有搬進更為擠迫的私人樓宇,不願當寮屋居民者未能獲得徙置,市民的居住環境每況愈下。

擴建租住公屋

麥理浩啟動公屋計劃的新方向,由徙置寮屋居民改為安置低收入家庭,可說是六七暴動後的施政一大進展;他認清由房屋政策不公(包括一連串決策失誤但又未作深入了解的問題──1947年實施的租金管制、1954年推行的徙置寮屋居民措施,以至1962年對地積比率規管的修訂出現疏漏)引起的民怨,對症下藥,撥亂反正。

香港早年一度推行的徙置計劃,已為六七暴動後的房屋政策定調。對比新加坡從開始便決定為低收入人口提供自置居所的資助政策,香港的公屋政策目標迥異,路向亦大相逕庭。1976年,正當公屋政策的全盛期,全港住戶中有近42.2%租住公屋。

當年徙置計劃的另一重大後遺症,在於單位面積極小。由於市區土地短缺,寮屋居民獲徙置的單位十分簡陋,此一政策安排自此影響公屋單位面積,即使私人發展商亦深信毋須以較大面積單位吸引公屋居民置業。隨着本地房屋需求日增,社會日益富裕,卻只見樓價日漲,單位面積反而未有顯著增長。

六七暴動之後,政府大量興建公屋以容納低收入家庭,標誌着房屋政策的一大轉捩點,公屋居民主要分為兩類:未經入息資產審查的原寮屋居民,以及須經入息資產審查的低收入家庭。

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覓地發展與資助建屋

麥理浩的10年建屋計劃需要大量土地,只有新界才能供應。新界原居民擁有的土地大都業權分散,徵收發展用地費時,開支亦極為龐大。

當局於是制訂「乙種換地權益書」和「小型屋宇政策」兩種市場流轉制度安排,透過轉換的方式,以利土地交收。中介人隨有關制度安排應運而生,不單有助緩和雙方對立的僵局,亦能提升交易效率,降低交易成本。

乙種換地權益書可轉售給發展商,經補地價後可改變農地作為發展之用。因此,政府毋須為收地作出任何開支,更能藉改變土地用途有所進賬,以供資助興建出租公屋。

引入上述有利市場流轉的制度安排,堪稱一石二鳥的良方;面臨香港發展轉捩點之際,在不必強制的情況下,一舉解決覓地發展和資助興建公屋兩大問題。

這安排有助改變新界原居民拒絕交出土地的立場,減低其對土地發展的抗拒,把原本分散的小面積土地集中發展,大大提升發展效率。要是缺乏乙種換地權益書與小型屋宇政策,麥理浩的公屋計劃鴻圖根本就難竟全功。

公屋「富戶」與戶籍繼承

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公屋居民同時包括獲徙置者以及低收入家庭,至1980年代,出現公屋「富戶」問題,當局至今仍屢受有關問題困擾。早於1984年,就已實施強制公屋「富戶」交還單位或支付「雙倍租金」的措施,但是也許是基於必須審慎處理以避免引起爭拗,故未有嚴格執行,以致通常只要求「富戶」支付「雙倍租金」,而不會強制他們遷出。

不少人認為不應容許「富戶」享用公屋資源,然而其中不少本為寮屋居民,當年入住公屋並無入息資產審查的規定,其原居寮屋已被清拆或遭天災所毀。毫無疑問,居於佔用官地的寮屋實屬違法,但無論當年抑或今日,有不少人亦認為寮屋居民同樣應享一定權利。

公屋戶籍可否世襲,亦是公屋政策的一大難題。若任由住戶子女繼承戶籍,就等於由社會無了期地承擔公屋居民世代相傳的權利。當局結果選擇制約「富戶」濫用公屋資源的相同措施,就是交還單位或支付「雙倍租金」,以應付有關問題,目的在於迫使收入較高的住戶子女(尤其是已婚者)遷出公屋。

同樣地這些措施並未能令原有戶主遷出,而只能令子女為免超出家庭入息上限而遷離單位,其中收入不算高者被迫轉租私樓,導致近10年來私樓租金水漲船高,劏房更有如雨後春筍,單位總數激增至20萬個。

1976至2016年的40年間,每個公屋單位平均租住人數由5.1名減至2.8名;對比之下,私樓租住單位的平均住客人數,在1976至2006年的30年間由3.3名減至2.5名,至2016年則回升至2.6名。可見懲罰公屋「富戶」和「戶籍繼承」的決策迫使公屋住戶的下一代淪為私樓市場的劏房租客。另一方面,由於公屋單位無法改建為劏房,劏房成為私樓市場的獨有現象。處理公屋「富戶」和「戶籍繼承」的決策,成為房屋政策又一轉捩點。

房屋階梯與居屋計劃

1978年推出的「居者有其屋計劃」,旨在為經濟條件有所改善的家庭提供房屋階梯,亦意在誘使現有公屋租戶放棄其公屋單位。居屋單位有半數供綠表(公屋戶)買家申請,毋須經入息資產審查。

首批居屋單位於1980年推出,以市價七折發售,單位業權由買家全權擁有;但其後發售的居屋單位,買家日後須補地價,市價折扣無形中等於日後所補地價。換言之,買家並非全權擁有所購單位。

買家實際所補地價,由當局按支付之時市價計算,意味數額隨市價上升,此安排令大部分家庭無力補地價。

直至目前為止,所有售出的居屋單位僅得五分之一已補地價,其餘的居屋業主則未能在公開市場放售單位,這一大批業主並未全權擁有業權,有關居屋的重建前景未免渺茫。

把原本透過折扣價出售居屋,改為先減樓價出售、日後須補地價的政策,無異於徹底改變居屋計劃作為房屋階梯一環的本質。居屋業主若無法負擔補地價,難望躋身為私樓業主;房屋階梯中的梯級相應減少,隨着樓價上升,梯級愈來愈少,房屋階梯便失去作用。

自從1990年代起樓價飆升,居屋須補地價的決策,無疑打破居屋計劃在房屋階梯的應有作用;在樓價趨升之前未及置業的中產階層,其向上流動的前景變得黯淡。

此一決策正藉1980年代初中國內地對外開放,全球經濟融合起飛之前實施,是本地房屋發展的另一轉捩點。

會否重蹈覆轍?

1947年租金管制與1954年徙置寮屋居民兩大措施,促使香港房屋政策朝向出租公屋及假資助居屋計劃方面發展;其實剝奪了半數人口在增長持續、社會繁榮中分享經濟成果的機會,可謂極之不幸。新加坡的成功例子,正好印證香港早已錯失良機,社會亦變得分化。

香港過往在房屋政策上的失誤,雖未足以解構1967年暴動的全部成因,但在其中佔一定位置卻是毋庸置疑。假設當年的徙置計劃並未根深柢固,則任憑麥理浩如何高瞻遠矚,又能否構思出如斯宏大的公屋計劃,實屬未知之數。「循道傾向」(path dependence)縱然不易逆轉,然而是否等於過去的樊籠牢不可破?當局過往為求覓地和資助建屋,曾經構思出接近市場的制度,足見只要膽識與心思兼備,定能別出機杼、另闢蹊徑。