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房屋

未來5年土地與房屋政策之我見(下)

2017-04-19

撰文: 王于漸 香港大學經濟學講座教授及黄乾亨黄英豪政治經濟學教授

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香港房屋困局久被歸咎於供不應求,政府的對策不外兩方面:(一)短期而言,透過加重印花稅、提高按揭首期要求,減低交投意欲,以控制需求量;(二)長遠而言,則盡量增闢建屋土地,且在土地上盡量多建單位,以增加供應量。

房屋困局並非純因供不應求

社會普遍認為單位供應不足是罪魁禍首,此亦看似是私人住宅改裝為劏房、公屋輪候時間日漸延長的原因。果真如此,則只需增建足夠公私營住宅單位,香港房屋困境自會迎刃而解。

但以此邏輯推理顯然有誤,皆因本地向有私樓市場與公共房屋之分。現時居於私樓與公共房屋的人口分別佔53.5%與45.7%;原則上他們大致都沿着房屋階梯逐漸上移,低收入家庭起初租住受資助的公共房屋,一旦經濟條件改善,進而購買政府資助的居者有其屋(居屋)計劃單位,最終則在較高價私人市場置業。

進一步分析,可見問題關鍵不僅在於供應不足,而亦在於樓價過高。經歷近30年來持續不斷的樓市升勢,不少家庭名下物業大幅升值,為他們帶來財富,他們於是有機會參與樓市投資或協助子女置業,從而帶動樓市需求。

面對私樓需求劇增,經濟條件遜色家庭的房屋階梯已經折斷,在缺乏政府津貼或援助的情況下,根本無力負擔進入私樓市場的高昂價格。

目前申請居屋的家庭月入上限為52000元,意味着政府設定為月入低於此數的家庭提供房屋津貼;官方調查顯示,全港住戶中約有八成月入未及此水平。換言之,政府無異於承認全港有八成住戶符合獲公共房屋津貼資格,此說若然成立,則政府並未有把這目標納入房屋政策之中。

事實上,即使月入高於52000元的中等入息家庭,亦無法負擔私樓樓價。再者,每年新落成居屋單位極為有限,不少現時合資格的家庭日後收入按理會有所增加,亦會變得不再符合申請居屋資格。

對低收入以至中等入息家庭而言,要在房屋階梯向上移變得愈發困難,此等家庭的收入未能追上整體經濟增長,而跨境婚姻、離婚及初婚更使低收入家庭為數日增,同時令資助房屋需求大增。

一向以來,公共房屋住戶向上流動,是入住私人房屋;今時今日,公屋住戶遷出公屋單位,卻只能住進私人市場的劏房單位,這亦是他們所能負擔的唯一房屋類型,等於向下流動。公屋不容劏房出現,經濟條件欠佳家庭的住屋需求卻與日俱增,惟有依靠租住私樓。

公屋租戶成年子女須於租戶登記冊中除名,以防日後繼承單位的有關規定,亦加重劏房需求壓力;公屋為數較多,但禁止分間,間接導致為數較少的私樓市場租金和樓價都水漲船高。

由此可見,本地房屋租金和售價持續飆升,並非純粹由本地富裕家庭和外來買家一手造成;低收入家庭的房屋需求有增無減,對私樓租金上升與劏房日多之勢,亦產生同等效應,【圖】中可見,1976至2016年,出租公屋住戶的平均住戶人數由5.1減至2.8,私樓租戶的平均住戶人數則由3.3減至2.6,在近十年期內則開始攀升。

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本地房屋困局涉及互相緊扣的多層面複雜因素,單靠增建公屋與私樓並不足以解決問題。首先,公營房屋與私樓的比例,就足以造成分化;現屆政府把原本各佔一半的比例改為側重公屋的六四之比,但減少私樓供應量只會令私樓樓價升勢火上加油,從近期懲罰性印花稅無助樓價下調即可見一斑。房屋價格趨升,令仍未能上樓的公屋輪候者或不符合資格申請公屋者更感怨憤。

第二,若增建公共房屋,反而助長跨境婚姻(無論初婚或再婚),增加家庭數目,對彌補房屋供應效用不大;假使公屋需求受此等人為因素助長,則低收入家庭所面對的房屋短缺現象,不會得到改善。簡而言之,資助公屋究竟有助於改善樓市困局抑或適得其反,在很大程度上取決於資助形式。

第三,若社會只着眼於增建單位,以彌補房屋短缺,則即使公私營房屋達六四之比,亦不足以應付全民所需,皆因經濟鴻溝根本無法縮窄。毫無疑問,公共房屋開支必會隨之飆升,有限度政府與低稅率政策勢難維持。

如何改革公屋政策

把寶貴土地資源埋沒,經濟價值無從釋放,各方(包括政府在內)無一受惠,整體經濟備受打擊,「有產階級」與「無產一族」之間的社經鴻溝更難望收窄,政治惡果影響深遠。

公屋政策顯然有必要改轅易轍,制訂新方向可循下列四大步驟。

第一步:出售(而非出租)最新建成的公屋,採取全新融資安排,協助低收入家庭置業。

大部分新推公屋單位應可出售,可將整幢大廈列作可供出售或出租,售價可以等同市價,其中包含發展成本與土地價值兩部分,例如發展成本100萬元,土地價值200萬元(地價視乎地點而定)。

有意購買單位的住戶須先付發展成本,支付規定的半成至一成首期後,餘款則以銀行按揭方式償還,由政府擔任按揭擔保人。有關單位5年內不得在市場上轉讓,限期過後可於公開市場上自由轉讓,資本增益概歸業主所有。

有關單位的地價,在購置時即加以釐定,以歸還政府貸款方式償付。貸款年息固定為2厘,由5年禁止轉讓期限之後起計。為協助借款家庭,政府貸款餘額將以較寬鬆的長期分期付款方式處理;逾期供款一律遞延,計入未償還貸款總額之內。

上述建議旨在為無力負擔首期,又未能獲得銀行按揭貸款的低收入住戶提供融資安排,而非直接補貼買價。有關土地本來就已免費用作興建公屋,此一融資安排不但不費公帑,政府更可於日後取回部分土地價值。

另一構思則由社會為弱勢社群提供直接資助,例如售價折扣,視乎有關家庭的實際家境而定,但這屬於政治決策。

上述新公屋計劃實際上等於政府介入,以矯正資本市場窒礙弱勢社群申請銀行貸款的不完善處,對任何一方均不會構成風險。住戶有機會成為業主,可將資產傳給近親,而且一如社會上其他業主,可隨物業升值而獲益。

獲編配新建公屋家庭若暫時無意置業,可選擇先租後買;市民一生中只能享有一次由政府提供資助融資買樓安排的福利。

第二步:將新融資安排適用範圍擴展至現有公屋單位。

第一步行之有效之後,政府可採取第二步,令更多合資格公屋住戶晉身業主;現有公屋單位亦可按相同原則及按先前有關單位落成以至可供入住時的市價釐定售價。

計算公屋租住單位以及未出售租者置其屋(租置)計劃單位,應按複息利率2厘釐定現時售價,並應將折舊率計入發展成本估值而非地價中,然後採取相同的融資安排(若折舊率為2厘,則剛好抵消發展成本的累計利息收費)。

已經售出而未補地價的租置單位及居屋單位,售價將以同一方式釐定。先前已繳款項先予扣除,再以複息利率2厘計算尚欠餘款,以釐定現時售價。

第三步:促進舊屋邨重建。

不少公共屋邨規模龐大,一旦所有單位都售給獨立住戶,日後重建成本難免高昂;為減省重建交易成本,應界定每座大廈的各自業權,而非按整個屋邨計算,重建的強拍門檻,可定為八成業權。1997年之後落成的公屋單位,應盡早向住戶提供購買的安排。

第四步:舊式屋邨。

不少公共屋邨已相當殘舊,其中一些也許在20年內就有需要進行重建。究竟應該當作房屋委員會轄下的公共屋邨重建,抑或透過私有化而改由市場主導,必須仔細權衡兩者的利弊;假使決定私有化,則可考慮將強拍門檻劃在不高於七成業權的水平。

將全港公屋私有化,必會有助改善經濟效率,促進社會和諧,賦予市民政治權利;困擾世界各地的社會分化和貧富懸殊現象,在本地可藉此得以紓緩。香港若於九七回歸之初就如我所提,做到以上各點,應不至於陷入當前困境。

要制止民粹主義演變成威權主義,尚為時未晚。藉出售公屋釋放土地價值,定能創造財富,活化社會。香港有幸坐擁寶貴土地資源,打造美好前景,焉可白白浪費?