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房屋

未來5年土地與房屋政策之我見(中)

2017-04-11

撰文: 王于漸 香港大學經濟學講座教授及黄乾亨黄英豪政治經濟學教授

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離婚與再婚急劇增加,成為香港房屋需求增長的主因,實屬始料不及;大批有意置業或計劃組織家庭的青年無力購置居所,愈來愈心灰意冷。香港離婚率現已高踞全球第五位。自從中國內地對外開放,兩地居民交往日趨頻繁,跨境婚姻急增,香港的離婚與再婚數字大幅飆升。只要看看離婚與再婚趨升的統計數字【圖1】,便能理解對房屋供應造成的重大壓力。

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1976至1995年期間,香港累計婚姻(包括初婚及再婚)總計為803072宗,離婚總數為84788宗,再婚總數為65794宗;隨後自1996至2015年的20年內,累計婚姻為878552宗,離婚高達323298宗、再婚則增至256066宗。離婚與再婚數字飆升既未能預見,更遑論準確預測,這從房屋統計資料可見。

1976至1995年期間,累計新落成住宅樓宇單位總數達1267335個;隨後自1996至2015年的20年內,累計新單位僅得857378個。兩段時期比較,建屋數量減少三分之一;至於單位數目與住戶數目的比例,1976年為0.91,1986年為0.98,1996年為1.08,2006年為1.11,2016年則為1.08,這比例在1976至2001年期間逐步改善,但其後卻漸走下坡。

增公屋助長離婚再婚

離婚與再婚對公營房屋政策影響極大,皆因這些家庭多集中於收入組別中的下半層。換言之,不但「有產階級」的房屋需求有所增加,缺乏經濟條件的「無產一族」也不例外。離婚與再婚數字上升,且其中多為未能負擔不斷漲價的私人樓宇的家庭,輪候公屋時間頓然大大延長。

時下不少年輕人不願與父母同住,或有意自組家庭,卻苦於缺乏經濟條件,無法沾手私樓市場。

戶主的婚姻狀況無論屬初婚或再婚,在現行公屋分配政策下並無區別。公屋租戶離婚或再婚,均可重新申請公屋單位,因而暗藏鼓勵缺乏經濟條件租戶離婚及再婚的誘因。除非當局免除此一誘因,否則增建公屋只會助長補貼離婚及再婚,進一步增加對公屋的需求。要真正滿足缺乏經濟條件者與日俱增的房屋需求,必須先行檢討公營房屋政策。

曾蔭權當政時期,為優先照顧貧窮長者,已令公屋輪候時間增加。2011年,本地65歲以上住戶已有近半數正租住公屋;現時在公屋編配方面,長者大致上可算獲得充分照顧,最感不滿的實為年青一眾。

話雖如此,若以增建租住公屋解決房屋短缺問題,則是大錯特錯的政策,決不應令公屋政策變成助長以離婚、再婚方式耗費公帑,房屋政策應以協助住戶置業為主要(縱非唯一)目標;而合資格申請公屋者應只可一生享有一次福利,令已享福利者在家庭破碎前三思而行。

資助自置居所的房屋政策有利穩定家庭關係、培育子女、促進工作意欲、增強社會凝聚力,並可縮窄不同階層因物業財富差距而產生的政經鴻溝。

政府房屋政策不應只着眼於增建單位,以解決住屋短缺,而必須正視房屋需求日增的一大根源:離婚與再婚。要解決房屋短缺,又避免同時令問題惡化,必須為市民大眾提供自置居所的機會,而非僅僅提供租住單位。

要減少由離婚與再婚帶動的房屋需求,需把現有出租公屋,特別是1997年後建成,以及租者置其屋(租置)計劃內仍未售出的單位,出售給現有租戶,把單位私有化。此舉除可大大消減公屋住戶的離婚意欲,同時亦於減輕經濟分化問題上跨進一大步。

日益依靠土地與物業收益

香港人口正急促老化,一日未能大事改革入境政策,則只能繼續依賴未有增長的勞動人口,去負擔未來數十年不斷增加的長者人口。醫療、社會福利的公共開支,佔本地GDP比例亦只會持續向上。

特區政府近10年來財政盈餘豐厚,但要應付公共開支日增,須重新檢視現有收入基礎。財政盈餘如此可觀全賴土地和物業價值大升,對資本收益與經常性收入大有裨益。然而樓價升勢還能維持多久?即使仍能維持穩定,來自土地與物業收入漲幅亦有盡時。

另一方面,來自個人薪俸及中小企業的稅收,在整體稅收中的比例不但難望提高,更有收縮之虞。工資增幅有限,相關稅收又怎會大幅增多?從【圖2】顯示的兩種現象可見一斑:(一)實質工資增長放緩;(二)工資分布下層的增長率較頂部緩慢。

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1976至1996年的20年內,男性實質工資增幅每年平均為4.5%至5.5%;而1996至2016年間,增幅則只有1%至2%,銳減原因固然與亞洲金融風暴有關,另一要素乃由於在全球邁向知識型經濟的過程中,工作人口中人力資本增長下滑。

同樣值得關注的是,工資增幅與工資水平息息相關,假以時日,形成工資分布集中於底端的現象,亦即工資低於平均水平者佔較高比例。此一趨勢若在現行稅制下持續(可能性甚高),本地稅基只會更狹窄。

投資教育顯然有助於未來持續增長,不過須待10年、20年,才能取得實效。政府總開支佔GDP比例勢將有增無減,然而薪俸稅和利得稅收入卻難望增加。要平衡政府財政預算,今後長時期內只會日益依靠土地與物業相關收益。未來的社經發展有很大程度仍仗賴土地與物業收益,屬合情合理,在普通法制度與亞洲經濟高增長的大好形勢雙重保障下,本港土地的確具相當高的價值。

觀乎近20年來的特區政府開支模式【圖3】,社會福利增長速度一直為各類開支之冠,醫療開支亦見增加,但增幅尚算溫和;隨着學齡階段人口減少,教育開支近年略為下降;公共房屋開支則顯著減少,皆因曾蔭權任內政府縮減投放在公屋的資源。值得關注的重點是,整體公共開支佔GDP比重維持穩定,主要因為房屋開支減少。不過,今後數十年間,這種模式會急劇轉變。醫療開支在人口老化帶動下將會急促上升,預計至2041年,佔GDP之百分比將倍增,屆時社會福利開支亦將如是。進入學齡階段的人口上升,教育開支亦隨之增加;為提高生產力以促進經濟增長,所作投資亦會增加。

未來數十年整體開支的增長規模非同小可,若非一如既往,有雄厚的土地與物業價值作為後盾,財政司司長要平衡財政預算談何容易。

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要是欠缺物業價值升幅支持,則財政收益(包括資本收益與經常性收入)佔GDP百分比難望有如過去30年般維持向上。事實上,由於近廿多年來政府均未能妥善改革公共開支的融資安排,公共開支的負擔必會劇增。

預計短期之內,社會福利、教育、醫療融資方式不會轉變成為以用者自付方式承擔部分開支增長,故大部分增幅仍將靠公帑負擔。現行以居者有其屋(居屋)計劃資助出租公屋的融資模式,日後再難發揮作用,因出租公屋建築成本增加,而居屋則礙於工資升勢緩慢、購買力弱,售價難以提升。

是以惟有落實改革公共房屋的融資方式,日後才有望平衡財政預算,提供適度的教育、醫療、社會福利投資,以期帶來更美好的社經發展。過去多年來財政盈餘豐厚,無非是拜物業市道異常暢旺所賜,實不能寄望永遠如是!

政府一向提供土地興建租住公屋,租金之低甚至不足以支付每年維修費用。公屋的建造成本以至地價,全由市民大眾資助,住戶縱然得享單位價值,但事實上住戶與政府均未能從地價得益。土地既不能作其他用途,土地價值也就永久流失。有關單位不得在市場放租或轉讓,反觀新加坡的組屋(當地公屋)住戶,則可自由把單位租售。

經過近30年的全球經濟融合與跨境婚姻趨勢,香港無產一族的住屋需求亦劇增,近年房屋佔公共開支比重下調的現象勢將逆轉。樓價高昂,即使中產階級亦難以負擔,無形中被迫成為公帑負擔的一部分。現時申請購買居屋的住戶入息上限為每月50500元;據政府統計資料顯示,全港處於此入息水平以下的合資格申請居屋住戶,比例竟然高達八成。

若能改革現行公營房屋政策,為無產一族提供可以負擔的置業計劃,則無論公屋住戶抑或政府,均能盡享有關土地的價值,而毋須注入額外資源,亦足以平衡未來財政預算,更是為無產一族提供置業機會的唯一可行方案,有關土地價值自然失而復得。

此舉涉及的資源確實非同小可。於2016年第三季度,公屋租住單位(不包括租置計劃)總值高達29500億元,其中以土地價值為主;經過近期樓價升勢,是項總值當更水漲船高。

下星期我將探討如何透過改革公營房屋政策,重新凝聚社會,重拾對本港財政基石的信念;並期以修補政治分歧,免令香港經濟發展停滯不前。