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房屋

理順土地政治 樓荒問題始解

2017-04-11

撰文: 楊偉文 香港樹仁大學經濟及金融學系助理教授

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面對香港樓宇價格世界奇高,有學者指出增加土地供應和樓房供應也不能解決,因為需求大於供應。

筆者認為,樓房供應解決不了高樓價,但沒有足夠樓房供應,樓價問題根本解決不了,因為樓房需求是基本民生需要,有其實質性,而樓房供應是住屋問題的基礎。

輕微高估建屋 可緩衝誤差

樓價問題錯綜複雜,涉及政經因素繁多,本文集中土地供應的問題作點思考和討論,因樓房供應取決於土地供應的幅度和靈活度,這是樓房市場的基本問題。最基礎問題是香港是否需要大量興建新房屋?即是說,香港是否存在房屋供應不足的問題?事實上,這問題存在相當嚴重的爭議,也是整個增加土地供應和增建房屋的核心問題。

政府統計處在人口估算曾出現較大誤差的情況。以長遠人口規劃為例,政府由2000年估算在2015年總人口為794萬,2002年修訂為783萬,2004年修訂為751萬,而2015年實際總人口是730萬,高估數字由21至64萬人不等。如以香港房屋委員會《房屋統計數字2016》報告2015年住戶人均數為2.9人作計算參考值,高估單位需求約7至22萬個。

此外,香港住戶數目出現低於總房屋供應數字,令人質疑求過於供的說法。2015年住戶數目約247萬,而總房屋供應約270萬,房屋供應高於實際家庭數目約23萬個住房單位。

19萬「剩餘單位」 非全是空置

關於人口估算對房屋需求問題,應該關注的是樓宇建造不只是那3、4年的建築期的供應速度,由土地規劃、開發、諮詢、房屋興建一般需要12至15年時間,這還未計入其他地區和政治因素導致施工期延遲的問題,這就是說實際樓宇供應比規劃進度慢,每時期的供應量比規劃的少的真實情況,從團結香港基金發表的《土地供應的宏觀考慮》(下稱「團結香港基金報告」)可看到有關現象。

問題是收緊規劃房屋建造數目,當人口增長逐年上升和實際落成房屋比規劃小的差額常態情況,住房問題就會進一步惡化,而解決住屋問題需時甚長。因此,建房政策需要一定程度的輕微「高估」來對冲這些誤差風險。

至於有關供應大於需求約23萬個單位,這個數字包括了公私營房屋,撇除公營房屋後,私人住房供應高於需求(實際住戶數目)約19萬,這意味有家庭擁有兩個或以上居住單位情況。從某角度看,就是有19萬個單位可為暫時買不到樓房,又未能享用公營房屋的市民提供住房需求的「緩衝量」。

空置率低 顯住宅嚴重不足

某程度上來說,這個差距愈細,租住樓房流動性愈低(不論這是租房市場的實際供應,還是家庭成員自用,對改善居住空間都是潛在的供應量),租金上升壓力愈大。

需要說清楚的是,19萬個「剩餘房屋單位」並不全是空置單位。按差餉物業估價署最近一期的《香港物業報告:每月補篇二零一七年三月》,2015年空置住宅單位約為4.2萬個單位,當中約7,200個單位是取得佔用許可證後,還未獲發「滿意紙」或「轉讓同意書」,即單位建成但未能出售的房屋單位,即餘下只有約3.5萬個單位是可供租售,但還未有市場承接的空置單位,當中還未扣除正在裝修的單位,這個數據是用來評估物業投資是否過剩,而非衡量房屋是否充分利用或怎樣利用的問題。空置率愈低,反映市場供應愈不足,導致租金出現上升壓力,2015年的空置率是3.7%,平了1996年的最低數字紀錄,反映住宅物業市場供應嚴重不足。

土地供應 制約建屋量速度

也就是說扣除約4萬個空置單位,餘下的15萬個單位是有「非一般居住用途」的單位,包括有家庭在新界買了一些單位或村屋在假日度假用途,也有海外回流的子女需要多一點空間,在父母家附近再買一個單位,作工作和聚會場地,也有專業人士和大學教授退休後,購買單位作繼續工作的地方,需要時又可轉租轉賣,物業提供了其他資產的「靈活」和「實用」,也有不少教會的專業人士,如醫生和律師買了一些單位「閒置」,平日供教會接待海外回港的宣教士的短暫居住,也有一些大集團購買了一些離島物業作公司高級職員度假屋或在市區購買一些高級物業作海外要員到港期間的住所,這些都是不同選擇和不同需要下的「另類用途」,也是「自由市場」和「自由生活」的結果。

事實上,19萬個「供過於求」的房屋單位,不論是「租務市場緩衝區」或「生活多元生態現象」,某程度提供了改善居住需求的作用。按團結香港基金報告資料顯示,香港人均居住空間在亞洲區嚴重不足,香港人均居住面積170平方呎,比較新加坡為270方呎;比較內地350平方呎,足足小一倍。實在有需要提供更多土地供應以建造多些房屋,以紓緩居住空間需要,而且提供不同大少面積以滿足不同居住家庭的空間需要。

從上述分析看,不論是實際落成量落差而規劃需時;空置率平20年新低,住宅物業供應緩衝量不足;或生活模式多元體現,都實在看不到有減緩建屋速度的空間。但要達到現在建房目標,每年多建3.8萬至4萬個公私營單位,就必須有足夠土地供應。那麼,現在土地供應的最大制約是甚麼?

土地供應是一個複雜問題,新界農地和棕地收回棘手,市區重建困難重重,各環保組織和政治力量的活動都加重了土地開發的困難,制約了建房的速度和數量。正如費舍爾(William A. Fischel)提出的「房產選民假說」(Homevoter Hypothesis)指出,業主利用限制土地用途方法作為保障土地利益的工具,透過各種政治渠道向政府施壓採納「控制增長」或「反增長」的土地政策,令土地和住房供應的增長減慢,達到保障業主利益。

其實,在不少區議會會議上,我們觀察到不少這類「迹影」。此外,土地政策鬆緊跟政治爭論激烈程度互相配合,施政方針游走於選民與發展商之間的強弱變化(見圖)。

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圖表來源:香港經濟日報

透明政策爭民意 覓地始有門

所以,面對當前土地供應不足,開拓土地來源應更多元化。除了加快收回棕地及市區重建,還應包括填海、地下空間、開發岩洞等不同方式,以加快土地供應的速度和量度。過去10年,以填海拓地停滯不前,政府應重新檢討有關進度和相關措施。

土地供應和房屋政策不是一個單純的經濟問題,從外國不少研究發現,學者考慮的變量都不乏政治因素的計算。如何理順這個「土地政治學」?政府可能需要更多投放資源在政策研究,文宣和諮詢等工作,發布更多市民看得懂的政策研究資料(可考慮以可供高中課程至大學教學及供學生進行研習為程度標準),得到民意支持和立法配合政策推動,為土地政策建立長遠的制度架構,是解決土地供應制約的方法。