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老齡社會

舊瓶能否裝新酒

2016-11-09

撰文:張瑞霖 香港尊賢會創始人

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盼望已久,終於可以借「安老服務計劃制訂建議階段報告」(「建議報告」),窺探政府未來安老政策的動向。香港的安老政策發展踏入關鍵時期,「建議報告」將會在全港十八區展開深入討論,也會就20項意向建議向各持份者作深入溝通,然後作為制訂未來20年安老政策的藍本。

可惜的是,「建議報告」的內容基本上僅是在舊政策框架底下增加服務而已;社會急速老齡化帶來對經濟、房屋、醫療、交通,以至對社會福利架構的衝擊,它只是輕輕帶過。先進國家應對老齡化的經驗表明,僅僅在數量上增加醫療和安老服務,只能治標,不能治本。與同樣面對挑戰的亞洲各國安老政策相比,「建議報告」實在缺乏前瞻和魄力。

2000年,日本政府捨棄以純福利角度考慮安老,毅然推出「長照保險制度」,瞬間建立千億日圓的經濟,吸引社會各界積極投資安老服務行業,吸引超過50萬名年輕人加入安老大軍;南韓和台灣亦緊隨其後,推動長期照顧保險,安老服務由此蓬勃發展。

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2000年,日本政府捨棄以純福利角度考慮安老,毅然推出「長照保險制度」,瞬間建立千億日圓的經濟。

新加坡政府老齡化部長聯席會議(Ministerial Committee on Ageing)今年通過以30億元坡幣,建立全民宜居城市(A city for all age),推動健康生活模式,開拓更多機會讓長者可以參與社會,在新社區建設中加入大量跨代共融的元素,並推動房屋、交通、文娛、體育設施等改革,令獅城成為長幼共融的樂土。以目前政策看,香港的安老服務已經變成四小龍之末。

政策目標反映政府是否真正理解長者的需要,香港老齡化程度為亞洲第二位;安老體系必須突破原有醫療和身體照顧的框架,社會各界必須齊心解決三大問題:

一、香港首要轉變的是,社會對老齡化所帶來的危機認知。

市民對安老的要求,就是多建醫院和護老院。然而, 當勞動人口和長者比例達到1.8比1時,我們如何調整經濟結構以保證有足夠人囗創造財富,供養非勞動人口?我們如何改變交通和房屋設計,讓更多長者有獨立生活的能力?愈來愈多的發達經濟體系認識到單憑福利政策,解決不了安老問題。如何讓更多長者享受更長的健康生命年期,縮短臨終前的痛苦,這才是政府政策應有的目標。

下任行政長官競選剛拉開序幕,我希望行政長官候選人都擁有洞察力和政治決斷力,成立有人有權的跨部門的老齡化委員會,推動香港的轉變。

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香港首要轉變的是,社會對老齡化所帶來的危機認知。

二、另一個要解決的是,公營服務與私營服務的社會角色倒掛的問題。

香港公營的安老服務擁有高質素的管理團隊,由社工、專業護理人員、物理治療師、營養師等組成。大部分設施均由政府資助,並交由慈善組織經營。長者要申請各項安老服務,都依靠社工協助申請,長年累月下來,長者對社工和慈善機構建立起非常牢固的信任感,選擇安老服務,首選當然是慈善團體主辦的安老服務。

在大多數國家,公帑支付的安老服務只是提供最基本的服務內容,以保障人民不會因缺乏服務而引致其他風險。個別消費者若是追求更優質、更特殊的服務,便須向私營市場尋求供應商。這體制有利於妥善利用的稅收,盡量照顧自己不能負擔費用的長者;也讓私營業者透過更優質的服務,吸引有負擔能力的消費者,引導私人資本投資安老服務。

眾所周知,津貼院舍和私營院舍所獲得的政府資源差距甚大,很難期望主流商界和金融界有興趣投資興辦安老企業。缺乏資本和優良企業進軍安老行業,到底是誰的損失?「公私營服務角色倒掛」的現狀,引致各種安老體系內不合理的現象出現。由於申請安老服務不用通過資產或收入審查,所以很難說服長者放棄優質價廉的公共安老服務。試想想,假若公屋各方面的質素均超越私人發展商,政府能否依靠加快興建公屋,縮短輪候時間?我個人估計,就算政府以倍數增加公共安老服務,輪候長者會由於更容易取得優質服務而增加得更快。

最令我關切的是,「建議報告」未有詳細羅列的是,未來為提供建議增加的安老服務所須投資的資金,以及每年為此而增加的經常性開支數額為多少?筆者並非這方面的專家,據業內朋友透露,未來10年的投資額不會少於數百億元;每年增加的經常性開支,則超過100億元,比目前社署安老服務的總預算為高。這筆經費當然可以從香港龐大的財政盈餘中支付,但假如香港可以扭轉「公私營服務角色倒掛」的現象,數百億元甚至數千億元的安老需求不再是公共財政負擔,而是銀髮經濟的動力來源,這豈不是更優於目前的政策?

三、最後要解決的是安老業界結構性問題,就是如何建立合理安老服務的公共市場。

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我指的公共市場,是與私人市場有本質上的區別。私人市場是由消費者支付,公共市場是由公共財政支付而產生的市場。諾貝爾經濟學獎得主Elinor Ostrom提出,公共服務可以透過政府統一需求資訊和作財務安排,然後通過建立公共市場規則,由不同性質機構服務提供者(包括政府機關、慈善團體、宗教團體、合作社和商界),在公平競爭條件下,向服務需求者提供服務。

這新經濟理論推動發達國家福利政策的改變,政府由原來直接或間接提供服務,轉變為公共市場遊戲規則的制訂者。政府制訂服務提供者具備的必要條件,審查並批准合格供應商名單;政府亦制訂服務成效指標,以監控服務質量;原來要為長者匹配服務機構的工作,則修改成評定長者的殘弱程度,以發放不同金額的現金服務券,讓長者透過專業個案經理的幫助,找尋合適的服務商和確定服務內容。

這種新體制大幅度改善安老服務使用者的滿意度, 亦吸引大量新服務供應商湧現,增加競爭,促進創新。香港政府目前在試行「社區安老服務券」(CCV)計劃,便是屬於同類型的新型安老政策。

對於現在佔主流的安老服務供應的慈善團體而言, 有效的公共市場會給予更大創新和業務擴張空間,更能依託其優質專業隊伍,提高安老服務水平而不受津貼條款的限制,能成功建立有效的安老服務公共市場,長者有選擇,專業人員事業有成長,服務提供者有增長。

設計未來二三十年的安老政策,必須緊扣社會情況, 為應對老齡化需作的種種結構性改動。社會要從治病救人的醫療系統轉變為公共衞生系統推動的全民健康,防病抗病;要從設立傳統殘疾設施的觀念中,轉變為建設全民適用的居住和交通設施(Inclusive environment);要適當把握高齡消費者的商機去建立新經濟的增長點;要從教育入手促進跨代的融合;要以專業為軸,促進全民參與,提供滿意的就地安老服務。

我衷心希望香港社會能趁「建議報告」的出版,以及政府安排十八區討論的機會,能掀起討論安老服務深層次改革的熱潮,為未來的安老環境付出我們應盡的責任。