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老齡社會

退休保障政策的社經考慮

2015-12-30

撰文:王于漸

扶貧委員會上周發表千呼萬喚的《退休保障 前路共建》諮詢文件,但早於發表前已走漏風聲,說道政府已為退休保障計劃公眾諮詢預設框架,只有「不論貧富」與「有經濟需要」兩種方案可供選擇,旋即於公眾諮詢正式開始前觸發社會爭議;激怒全民退休保障計劃的支持組織,自然不足為奇,民間有關退保的意見從來分歧。

政府提出的模擬方案頗有意思,例如,比較「不論貧富」向所有年滿65歲長者發放每月3230元(2015年價格水平)的退休保障金所需的公共開支,與只發放給「有經濟需要」長者(資產在80000元或以下的單身長者和資產上限為125000元的長者夫婦)的開支。這兩個方案與現行安排,所謂「基線情況」(即不作任何改動)的對比見【表】。 

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附表

對比兩大方

隨着長者人口持續增加,在「基線情況」下的長者社會保障開支預計由2015年的253億元增至2064年的498億元(相當於按年增加1.38%),根據「有經濟需要」方案則由279億元增至558億元(相當於按年增加1.41%),而「不論貧富」方案下的開支則由479億元上升達1061億元(相當於按年增加1.62%)。至於各開支的每年增幅,正是人口老化造成的結果。

上述三項增幅其實相差不大,但若長者社會保障開支在2015年以較高水平為起點,則在2064年也將處於更高水平。例如根據「有經濟需要」方案,在2064年的開支會比2015年的「基線情況」高出121%,每年增幅1.61%;若基於「不論貧富」方案,開支更會高出319%,年增幅達2.92%。

2015至2064年期間的估計開支金額,看來相當於人口實質收入水平,即是說若退休人士每月所收金額隨人口實質收入作平均調整,政府的預計數字是合理且可理解的。

若以稅收支付新增開支,觀乎不同情境的加稅幅度,「不論貧富」方案長遠而言能否持續,難免惹人疑慮。有三點值得注意:一、2015至2064年期間利得稅稅率由2.8%升至4.6%;二、同期薪俸稅稅率由4.9%升至9.1%;三、開徵商品及服務稅,同期稅率由2.8%升至5%。

正視經濟局限

問題關鍵不在於負擔能力,只要有心安老,個人可節衣縮食幫補退保開支,但單就社會保障開支增幅高達319%這一點而論,若要同時確保政府財政保持穩健、聯繫滙率制度維持不變、保持競爭力,則整體經濟難免嚴重受壓。今後數十年間,對醫療的需求勢將高於長者社會保障的開支,醫療開支將無疑面對更大的增長壓力。除非選擇降低向長者提供的醫療服務水平,否則這些開支都要靠加稅負擔。

社會上定會有人堅決維護小政府、低稅政策、經濟開放和自由,視之為本地經濟成就和公民自由的根基;對於創建全民退休保障制度之舉,則視之為對自由與繁榮的威脅。假使納稅人須為長者退保付出代價,其工作意欲及儲蓄行為所受影響亦不容忽略。

在全民退保形勢下,市民的退休儲蓄傾向將隨之改變,而社會福利公共開支升勢對工作意欲將有何影響?圖中顯示,相對於通脹調整後的人均社福開支,在沒有合理理由而不工作的人口百分比走勢;過去20年介乎20至59歲之間的各組別中,選擇不工作的百分比增幅由近1%至3.5%以上。 

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附圖

香港面對勞工極度短缺問題之際,卻以資助方式「利誘」人加入不工作行列。假如社會政策仍繼續打擊工作及儲蓄意欲,不但經濟難望繼續繁榮,就連競爭力也會嚴重受損。

此外,本港實行聯繫滙率制度,公共開支受到規範,以確保香港的貨幣及金融制度信譽。哈佛大學經濟學家Dani Rodrik一再強調實行聯滙制度(並以香港模式為例),則斷不可盲目順從社會要求,否則勢必出現根本矛盾。

假使公共開支有增無減、政府為滿足民粹式社會需求而令公債攀升,致使通縮壓力持續,促使港元貶值,聯繫滙率將難望維持下去。Rodrik教授認為如此則全球經濟陷入三面夾擊的困境,他稱之為「不可能定理」(impossibility theorem)。

在香港人口急劇老化、醫療開支增長壓力日增的同時,若政府向民粹政治壓力低頭,推出全民退休保障計劃,恐怕聯繫滙率制度將有瓦解之虞。

驅散政治煙幕

另一方面,也有人堅持為長者選民請命。近30年來,經濟高速轉型,社會不均情況漸形加劇。整體經濟繁榮,但人口中貧者比例卻日增,曾蔭權當政時推行的政策令大批長者得以租住公屋。

現時長者住戶有過半數租住公屋,居於私人樓宇的貧窮長者,往往集中在數個地區。長者及貧窮住戶聚居的現象,令長者貧窮成為政界中人的熱門議題,對選民的號召力也較強。

與此同時,不少中等收入(尤其是中等偏低收入)家庭已難言生活安逸。居住、醫療、教育費用日增,佔家庭開支比重日高,加上預期壽命日長,更加重了這類家庭的日漸貧困感,全民退休保障有望減輕供養年長父母的負擔。本地工作人口中僅有半數納稅,對中等偏低收入的適齡工作住戶而言,無形中成為一種福利轉移,因為這類住戶納稅甚少,即使加稅也不會對他們造成沉重負擔。縱使濟貧之舉及敬老之心合乎社會公義,畢竟濟貧有別於敬老,但當把兩者混為一談,就易於在政治上形成一股強大聲勢,為全民退保鳴鑼開道。要訂立貫徹的政策,必須把兩者分野。

事實上,貧窮長者需要的是濟貧措施,因此「有經濟需要」方案才最合適,其他年長人口則需醫療資助。我向來深信,要向家境欠佳的兒童或長者施以援手,最有效的辦法莫過於協助公屋戶主由租戶變成業主,如此一來,公屋單位就可由住戶子女繼承。這樣建立親人之間的跨代合約安排,總勝過非親非故之間的物業買賣。想深一層,假使家人之間也未能互愛共容,遑論社會大眾同舟共濟了。

原載於《信報》2015-12-30