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土地

改劃只救近火 大舉拓地解公屋荒

2016-11-21

撰文: 曾維謙 團結香港基金高級研究員

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上月(10月)3日是聯合國的「世界居所日」(World Habitat Day),而2016年的主題為「安居為本」(Housing at Centre)。

聯合國秘書長潘基文促請世界各地政府、城市規劃師、社區,盡力確保所有人都可享有可負擔及適切的居住環境。他更指,此乃人能尊嚴過活,共享發展機會之本。

雖然香港的人均生產總值(GDP)早已名列前茅,比德、法、意、日等經濟體都要高;但在房屋問題上仍差強人意。劏房數目由2013年6.7萬個(共17萬居民),大增三分之一到2015年的8.9萬個(共20萬居民),近日更有調查指有1萬人居於工廈劏房。講到底,要改善基層家庭的屋住環境,提供充足的公營房屋供應是不二法門。

改用地建公屋 地區阻力大

不過,即使本屆政府已努力覓地,我們預計2016至2020年的公營房屋(公屋及居屋)單位供應仍只有不足10萬伙,與《長遠房屋策略》定下的供應目標(即五年14萬伙),落差超過三成。更尤甚者,公屋需求持續強勁,一般家庭申請人的平均輪候時間由2007年的1.8年,大增1.5倍至2016年的4.5年!

歸根究柢,今天香港缺地建屋的困境,源於過去10多年都未有大型的土地發展項目落成。面對龐大的房屋需求,加上造地需時,政府只能利用短期措施,包括改劃土地用途。本屆政府已物色逾200幅改劃用地,目標提供逾25萬個單位。由於改劃的土地通常都鄰近現有道路網絡及已建設地區,減低大規模土地平整、興建大型交通基建及配套設施的需要,理論上可以較快提供可發展用地。

可惜,依靠改劃用地來建屋,尤其是公營房屋項目,面對不同的地區阻力,使公屋發展嚴重落後。翻查區議會紀錄和城規會文件,反對公屋發展的理由五花八門(見表),有的認為該區休憩用地不足;有的則憂慮增加房屋會令交通擠塞問題惡化;有的怕公屋項目影響樓價,堅持即使改劃亦只應興建私樓而非公屋;更有的怕公屋項目影響景觀,因而反對發展。

沙田將軍澳 移山填海範例

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我們今天便拿起鐵鏟移山填海,到建成一個新的沙田或將軍澳,至少都要15年,那麼我們未來3、4年的房屋,
可以建到哪裏?

以何文田邨旁的發展項目為例,有區議員指從港島區回望紅磡及何文田一帶,先入眼簾的是紅磡的海明軒和海逸豪園等私人住宅,若然於其上設置高聳的公屋,會令該區有明顯不協調的感覺,更有區議員曾以問卷訪問居於何文田邨的居民,指該屋邨有九成人反對項目。

這些反對聲音導致公屋項目縮減規模、延遲落成日期、改為發展其他房屋類型(例如由公屋改作居屋)或以上三者皆是。以前元朗邨重建為例,元朗區議會議員一致認為,用地應作商業用途而非公屋發展,不但修訂計劃在5年後才通過,發展項目亦被迫一分為二,只有原計劃的四分之一土地(即0.4公頃)作公屋發展,公屋單位數目亦由原計劃的2,000個減至438個,而其餘(即1.2公頃)的用地則作私人樓宇發展。

誠然,居住環境不只是四面牆加一個天花板。大家都想住在交通設施充足、社區配套齊備的地方,而且景觀開揚,無遮無擋。筆者也贊成,改劃土地用途並非理想及可持續的土地供應模式;除了地皮規模小,也難免影響選址附近的居民。現實是,要做到上述愜意舒適的生活環境,則必需要開發大片而平坦的土地,並輔以全面及妥善的規劃,方可成事——例如過去幾十年我們透過大規模移山填海發展得來的新市鎮,包括沙田、將軍澳等。

可惜,過去10多年香港正正缺乏同類的大型土地發展項目。今天回首,10多年前由於物業市場及經濟的大幅波動,政府停止造地令全社會付出了沉重的代價。然而,面對劏房蔓延、樓價急升、年輕人上車難、中產家庭換樓難,除非這些問題不用解決,否則即使我們今天便拿起鐵鏟移山填海,到建成一個新的沙田或將軍澳,至少都要15年,那麼我們未來3、4年的房屋,可以建到哪裏?

非常時期 政府被迫盲搶地

改劃土地用途雖然並非最理想方法,但這種令政府負上盲搶地之名的土地供應來源,似乎實是「非常時期的非常手段」。平情而論,香港每區都密、處處都塞。若每區都要求「別在我後園」(Not In My Backyard),然後指出另一區的某些土地可供發展(然後另一區亦當然可以用同樣理由反對),對於正輪候公屋的劏房戶實無幫助。

長遠而言,若我們不希望自己居住地附近不斷出現地皮被改劃,則更應支持大規模的土地發展項目,例如新界新發展區、大嶼山填海等,滿足發展需要之餘,還需要建立土地儲備,好讓土地供應量能因應市場變化而調節,避免重蹈十多年前停止造地的覆轍。

筆者盼望,各區議員和居民在爭取自己合法合理權益的同時,也能念及居於80呎劏房的一家四口,那個在廁所旁洗菜切肉的媽媽、那對在碌架床上層溫習的孩子。