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土地

長期赤字的《土地預算案》

2016-10-17

撰文: 劉勵超 地政總署前署長

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特區政府管理公共財政的嚴謹紀律和法則,有《基本法》第107條「財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字」,以及《公共財政條例》規範。政府每年制訂《財政預算案》,不論是否財爺計錯數,香港年年都有盈餘,致令部分盈餘撥入「未來基金」。

數年後房屋供應恐斷層

土地是香港最珍貴的公共財產(註︰法理上,按《基本法》第7條,香港土地是國家財產),正因如此,政府應同樣有一套完整的管理土地資源紀律、程序及制度。像管理公共財政一樣,政府也該為短中長期的土地供求制定預算案和管理土地資源策略。

令人不解的是,對房屋及其他社區設施以至香港整體民生和經濟發展不可或缺的土地供應賬目,政府只視之為每年《施政報告》和《財政預算案》的一個章節,墨不多。媒體對每年和每季發布土地拍賣表的興趣,大於對政府如何滿足不同用途的土地需求和面對的挑戰。由於有關土地利用和供求情況,政府的公開資料不全面、不集中,大部分市民都不會意識到香港的土地資源和供應變得愈來愈嚴峻,解決方法也不多。

假如政府自回歸以來有制定《土地預算案》,相信除了金融風暴和海嘯兩段時期,過去19年大部分時間香港都出現土地供不應求的問題,套用《財政預算案》用語,香港土地是入不敷支,長期出現赤字。舉世的政府,削減財赤的板斧,不外乎開源節流。現時特區政府削減「土赤」的板斧,一方面是節流,透過「辣招」遏抑私人樓宇的需求,紓緩對土地需求,減少土地「開支」;另一方面是開源,多管齊下去開拓土地,增加土地「收入」。 此外,由於發展商為了網羅經濟能力有限的首次置業人士,將貨就價,興建大量200方呎也不到的蚊型住宅單位,既在建私樓量方面讓政府達標,亦順帶幫政府這一兩年就興建私樓的土地做到「收支」平衡,卻掩蓋了人均居住面積下降、起居環境質素並無改善的問題。況且辣招的效力漸退,當被遏抑的潛在需求再現時,私樓土地供應赤字將再現。團結香港基金日前發表的第二份《土地房屋研究報告》(報告)指出,由於政府開拓土地工作遇上重重障礙,數年後房屋供應可能出現斷層的危機。

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開拓新土地程序達10

至於興建公營房屋的土地供應,從來都是年年「見紅」,政府找不夠土地給房委會,後者日前宣布未來落成公屋供應與目標會出現重大落差,《報告》亦指出同樣問題。更重要的是,《報告》以更宏觀的視野看香港土地的供求問題,而非像政客和媒體,只見樹木不見森林,過分聚焦在個別地區與建房屋引起的收地、安置、賠償、環保等爭議。《報告》估計,香港長遠發展需要9000公頃土地,才可滿足用以興建房屋、基建、商廈、醫院、學校、會堂等社區設施的土地支出。就算政府發展所有棕地、收回所有短期出租的政府土地和私人會所(包括粉嶺高爾夫球會) 用地,對徹底解決「土赤」問題作用不大。

由於開拓新土地,從規劃、可行性研究、公眾諮詢、申請立法會撥款、動工(近年更有司法覆核) 等程序,需時可長達10年或以上,歷屆特區政府都曾提過建立土地儲備以備不時及長遠之需這個構思,但結果淪為空談。原因是當經濟低迷時,住宅和寫字樓和商舖用地需求萎縮,政府自然失去建立儲備的推動力。當經濟復甦,政府的土地「現貨」卻供不應求,曾連一些尚未完成改規劃的「期貨」也要以透支方式放進賣地表湊數,還說什麼土地儲備?透過每年的《土地預算案》,政府可以讓公眾了解為什麼要想盡方法消弭「土赤」和建立土地儲備(盈餘),減少反對聲音,紓緩社會與政府的摩擦。