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房屋

土地問題迫在眉睫 填海造地實有必要

2017-03-20

撰文: 葉文祺 團結香港基金研究員、朱泰亨 團結香港基金助理研究員

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問特首參選人:眾所周知,香港目前最迫切面對的便是土地問題,短中長期的土地供應均嚴重不足。新加坡、澳門及深圳等城市都因應經濟及社會發展需要,大規模填海造地。當中,香港的直接競爭對手新加坡已有20%土地是填海得來,而未來更會將此比例增加至30%。請問各位參選人若成功當選,將如何增加土地供應?又會否在現有計劃的5個地點和可能會研究的東大嶼都會之外,另覓新地點填海造地,並建立土地儲備?

圖表來源:明報新聞網
圖表來源:明報新聞網

香港人最關注的問題,一定是樓價及租金連年飈升,影響社會的各個範疇,使香港人生活質素大幅下降。除了外圍環境和資金因素外,歸根究柢,這實源於住宅用地短缺,導致近幾年住宅單位供應緊絀(圖1)。早於去年中,筆者所屬的團結香港基金已預言政府2016年1.82萬個單位的私樓供應預測過分樂觀。而早前政府公布,去年首11個月私樓落成量只有1.2萬個單位,幾可肯定全年不能達標。根據基金會的估計,包括2017年在內,未來3年的私樓供應量為每年平均1.8萬個單位,而這亦只能追回2016年落後的進度,短期供應只能僅僅達標。而在公營房屋方面,根據運輸及房屋局最新披露數據顯示,未來5年(2016/17至2020/21年度)的公營房屋供應(包括公屋及資助出售房屋)只有9.45萬個單位,較目標落差超過30%。其中,公屋的最新平均輪候時間已超過4年,進一步拋離「3年上樓」承諾。

比起短期供應,中期(5至10年)土地供應更加是不容樂觀。運輸及房屋局早前發布的《長遠房屋策略》2016年周年進度報告亦顯示,未來10年覓得的公營房屋土地只能建設23.6萬個單位,較目標落差4.4萬個單位。更甚的是,這只是最樂觀的估計,面對改劃及其他發展進度的不確定性,未來公營房屋供應的實際情况隨時更差。因房委會已用畢所持有的「熟地」,改劃土地已成為公營房屋的命脈,但「非熟地」一般需時7年以上才可完成發展。政府整體改劃進度也難言理想,2014年施政報告提及具房屋發展潛力的約150幅土地(提供逾21萬個單位,當中逾七成為公營房屋)當中,在截至2016年11月底,只有提供約5.21萬個公營房屋單位的70幅土地已開始或完成改劃。這充分顯示未來公營房屋供應仍難以滿足新增需求,更遑論追回近年的供應短缺,相信公屋的平均輪候時間只會繼續上升。

土地不止房屋

除住宅用地外,本港的商業用地供應同樣嚴重不足,令本港寫字樓租金遠高於區內其他主要城市,其中中環的每月租金成本高達每平方呎190港元,超越倫敦西區成為全球最昂貴的甲級寫字樓地段(圖2)。與商用物業相比,社會對土地需求的急切有過之而無不及,根據醫管局公布的統計數據,近來公立醫院於每年流感高峰期的病牀使用率均高於100%。這一再反映出香港的土地供應短缺問題,不僅影響住屋供應,亦無法滿足經濟及社會層面的發展需求。

長期而言,面對人口老化,長者人數在未來15至20年將以倍數增加,我們將需要更多醫院及老人相關的社會設施。基金會推算,未來30年公立醫院的牀位需求(以佔牀日數計)將增加超過一倍。此外,重建老化樓宇亦引伸大量土地需求:在未來30年間,全港將有逾30萬個單位樓齡超過70年;若要重建這30萬個單位所在的舊樓,必須要大量空間安置內裏居民。

政府的《香港2030+》諮詢文件指出,香港在未來30年需要4800公頃土地。筆者認為,政府的數字實在太過保守:根據團結香港基金的估計,若計及人口增長並要改善港人生活空間及配套水平,香港在未來30年需要發展逾9000公頃土地,而諮詢文件指出已有發展計劃的土地只有3600公頃(新界北及東大嶼都會仍在諮詢),短缺近5400公頃。更甚的是,這所謂已落實/已規劃的3600公頃土地其實仍然是空中樓閣,推出無期。

填海造地 建立土地儲備

由於開拓新土地,從規劃、可行性研究、公眾諮詢、申請立法會撥款、動工等程序,需時可長達10年或以上,政府實有必要建立土地儲備,以備不時之需,而這亦是現屆政府提出的一個政策目標。可是,現在土地供應根本連現有的需求也未能滿足,更不要說提供額外土地以建立土地儲備。

歸根究柢,今天香港缺地建屋的困境,源於過去10多年都未有大型的土地發展項目落成。1995年至2004年的10年間,香港已發展土地的面積共增加了7800公頃;然而,最近10年有關數字卻大跌至只有1100公頃(圖3)。特別是填海計劃近乎停頓,1995年至2004年的10年間,填海地合共1127公頃;但到了2005年至2013年間,卻只有不足100公頃(圖4)。

筆者認為在這個急切要追落後、改善民生的情况下,新一屆政府增加土地供應需要多管齊下,包括改劃土地用途、發展棕地、開發新市鎮等。不過最重要的是,積極在維港以外多找幾個選址大規模填海。大規模的填海計劃可以獲得大片平地,比起改劃土地用途得來的零散土地,更能夠作統一的規劃和發展。回想這幾十年來香港的發展,無論是觀塘、荃灣、葵涌、沙田、大埔、屯門、將軍澳、東涌,哪一個不是透過移山填海而成?香港已發展的土地當中,有26%(約7000公頃)是從填海而來;在這7000公頃填海地上,住了27%的人口(圖5)。因此,容筆者大膽講句,移山填海向來實乃香港的核心價值!

比較鄰近城市,香港的直接競爭對手新加坡已有20%土地是填海得來,未來更會將此比例增加至30%,而澳門更有六成土地是填海得來,包括整個路氹城,反觀現時香港只有6%土地來自填海,實在遠遠落後。現時政府提出的5個填海選址加上可能會研究的東大嶼都會只能夠提供約1300公頃的土地,比起9000公頃的土地需求,可說是杯水車薪,因此有需要尋找更多合適地點填海造地,以應對社會及經濟發展。