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填海拓郊野紓樓困 覓地須加力

2016-12-19

撰文: 葉文祺 團結香港基金研究員

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行政長官梁振英上周三發表任內最後一份《施政報告》,一如以往,「土地及房屋」方面的建議繼續佔據可觀篇幅。

我們樂見政府在覓地建屋方面未有放軟手腳,包括提出增加發展密度,以及探討使用郊野公園的土地。不過,增加土地供應,解決住屋的燃眉之急,並且應付長遠的發展需要,力度仍嫌不足。

雖然坊間喜以麵粉和麵包比喻土地和房屋,但造地建屋需時經年,並不如焗麵包般數小時就有麵包可「醫肚」,故此,要兼顧短、中、長期的需要,實有必要加大力度。

高估建屋量 土地改劃阻力大

先談短期,《施政報告》預計未來3至4年一手私人住宅供應量達94,000個單位(以4年計,即每年平均23,500個)。可是,政府公布的未來私人住宅供應數字,往往過分樂觀。翻查去年政府預測全年私人住宅落成量為18,200個單位,結果去年首11個月私樓落成量只有12,000個單位。根據團結香港基金的估計,未來3年(2017-2019年)的私樓落成量為每年平均18,000個單位,比《施政報告》的預測數字少近四分之一,只能滿足新增需求,根本追不上早年的房屋短缺。而在公營房屋方面,未來5年供應仍只有94,500個單位,較14萬個單位的目標落差超過30%。可見,實際的新增房屋供應仍遠遠不能滿足香港人累積的房屋需求。

再談中期,運輸及房屋局早前發布的《長遠房屋策略》2016年周年進度報告顯示,未來10年覓得的公營房屋土地只能建設236,000個單位,較目標落差44,000個單位,這更只是最樂觀的估計,面對改劃及其他發展進度的不確定性,未來公營房屋供應的實際情況隨時更差。

開闢土地不足 需增發展密度

今次《施政報告》提到,政府最近進一步物色到的有房屋發展潛力用地,預計有額外26幅可興建超過6萬個單位(超過8成即近4.8萬個單位為公營房屋)。可是,過去數年,我們親眼目睹本屬短期應急措施的土地改劃因司法覆核、地區反對聲音等種種問題而延長或擱置了發展。現屆政府上任以來共提及具房屋發展潛力的約190幅土地當中,在截至1月中,只有少於一半的93幅已完成改劃或撥作房屋發展,足見土地改劃的難度之大。故筆者對於這26幅土地能在5至10年內完成發展實在不敢樂觀。

至於各個新發展區(包括古洞北和粉嶺北、洪水橋、元朗南)所謂將於未來6到10年後入伙,只是指首批居民的預計入伙時間,要整個發展區完成發展,相信所需時間將動輒二、三十年,甚至更久。因三大發展區內有大量棕地,合共約340公頃。其中,元朗南及洪水橋分別有接近一半及三成土地為棕地。當中絕大多數棕地為私人擁有,並且於現時已存在不同的營運作業。這表示要發展棕地,一定牽涉收地、拆遷、安置、賠償等問題,相當耗時,實是遠水不能救近火。不過,即使有難度,筆者仍相信,做總比蹺起雙手甚麼也不做好。

長期方面,《施政報告》提到,規劃署估算直至2046年的土地需求最少4,800公頃。筆者不止一次提出,政府的數字實在太過保守,香港的人均居住面積只有新加坡、深圳、上海等其他先進城市的三分之二或更少,根據基金會的估計,若要令港人的人均居住面積及平均享用到的醫院、安老院、商業硬件、文娛康樂等所有配套設施增加40%,再計及人口增長,香港在未來30年需要發展逾9,000公頃土地,等於三個沙田。

無疑,增加發展密度和研究發展郊野公園的邊陲,是較嶄新的建議。很高興政府的方向同基金會的建議一致,增加啟德發展區內發展密度及優化用地規劃的檢討,在未來兩階段合共增加約16,000個住宅單位和約40萬平方米商業樓面面積。我們認為,預期增加發展密度後的啟德新發展區,其容納人口仍低於15萬,較2001年的發展規劃所估算的21萬人口少約30%,故仍有空間進一步增加發展密度。

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啟德新發展區

審視郊野價值 長遠建土地儲備

筆者亦期望政府考慮提高其他發展區包括將軍澳137區及東涌新市鎮擴展計劃等的發展密度,因這些項目可容納大型交通基礎設施(如鐵路站、巴士總站),十分有利高密度發展。

對於《施政報告》提出應該思考利用郊野公園內小量生態價值不高、公眾享用價值較低、位於邊陲地帶的土地用作公營房屋、非牟利的老人院等非地產用途。筆者同意政府的方向,因香港有近四成土地乃郊野公園,而現存的郊野公園條例乃40年前的產物,實有檢討必要。最有效的方法是可以成立一個多方平台讓社會各界討論並建立一套科學的基準和方法,全面審視所有郊野公園的生態價值、服務、用途等,決定是否有需要按這些客觀指標,修改郊野公園的覆蓋範圍。

面對土地嚴重不足,筆者深信要真正解決香港長久以來的房屋土地及經濟轉型問題,需長遠建立土地儲備,以高彈性、規模大等優勢,穩定房地產市場,滿足香港各方面發展需要,而填海向來是香港土地發展的重要一環。

事實上,1995年至2004年的十年間,填海地合共1,127公頃,但到了2005年至2013年間,卻只有不足100公頃。比較其他亞洲沿海城市,以新加坡為例,其國土有20%土地是填海得來,未來更會將此比例增加至30%,反觀現時香港只有6%土地來自填海,實在遠遠落後。

政府提出的5個填海選址加上可能會研究的東大嶼都會只能夠提供約1,300公頃的土地,比起逾9,000公頃的土地需求,可說是杯水車薪,因此有需要加大發展力度,在維港以外尋找更多合適地點進行大規模的填海工程。

借鏡沙田荃灣 填海不二之選

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經驗告訴我們,無論填海,抑或探討發展郊野公園,無可避免會引起爭議。但是,700多萬人的福祉繫於土地房屋,要解決短期的房屋需要,又要為長遠做好準備,不能單靠改劃土地、增加發展密度的這些方法左支右絀。社會必須聚焦探討可造大片土地作大型發展的方法,筆者認為,填海就是不二之選。這個方法,過去為我們帶來了沙田、觀塘、荃灣、將軍澳等新市鎮,今日,我們也需要填海,以打造香港成為人人安居樂業的城市。