移至主內容
標籤
曾維謙 房屋
房屋

曾維謙:公屋私有化 勝派糖150年

2016-03-02

撰文:曾維謙 團結香港基金高級研究員

財政司司長曾俊華剛公布他在任的第九份財政預算案。一如以往,在庫房連續錄得巨額盈餘的背景下,媒體與公眾都相當關注預算案中的非恒常紓緩措施(俗稱「派糖」),例如退稅、綜援「出雙糧」等,至於公共財政的宏觀考慮與長遠政策則較少有人提及。

例如,司長預計2015/16年度,政府將錄得300億元的財政盈餘。值得注意的是,該數字是扣除了注資「房屋儲備金」的450億元後得出;若不計及這筆注資,政府綜合盈餘其實高達750億元。那麼,「房屋儲備金」是甚麼﹖為何需要政府每年抽取盈餘注資?

「房屋儲備金」源自2014年初公布的《長遠財政計劃工作小組報告》(報告)。報告預測香港公共財政將面對極嚴峻的挑戰,除了人口老化帶來的醫療、福利等開支上升,還有《長遠房屋策略》訂下未來10年的公營房屋供應目標(共20萬個出租公屋及8萬個資助出售房屋),都牽涉大量公帑。

房屋儲備金 至今累積740億

曾司長曾經表示:「要興建20萬個公屋單位,成本動輒以千億元計,扣除房委會現有數百億元的儲備、以及日後出售居屋的潛在盈餘,預計資金缺口仍然會超過 1,000億元。」故此需要在財政仍然豐厚時作好準備。去年,政府正式成立「房屋儲備金」,把每年財政儲備的投資收益注資其內,至今合共累積740億元。

事實上,房委會上月公布的財政預算案顯示,其財政結餘預計將由現時的666億元,於2019/20年度跌至156億元,是2003年沙士以來的新低。房委會未來5年將興建9.3萬個公營房屋單位,建築工程總開支為1,205億元,即平均每個單位成本近130萬元。

Photo_1_4.jpg
媒體與公眾都相當關注「派糖」,至於公共財政的宏觀考慮與長遠政策則較少有人提及。(圖片來源:政府圖片集)
 

再者,近幾年的私樓動工量明顯較往年為高,加上各項大型基建仍在全速趕工,可以預期建築成本在未來勢將有增無減。

除了建築成本與日俱增之外,公屋的營運負擔亦相當沉重。翻查過房委會的年報,出租房屋的營運帳目連年赤字,更預期將不斷上升。這其實不難理解:全港有74萬個出租公屋單位,而這些單位的每月平均租金只是1,700元,連管理費、維修費等營運開支也覆蓋不了。

報告推算,即使假設公屋租金每兩年上調10%,房委會在2041/42年仍將面對1,300億元的資金缺口;若租金上調幅度為每兩年5%,資金缺口更將高達4,900億元。不過,觀乎今年預算案取消公屋免租,民間都有一定反彈,公屋租金穩步上調的阻力不能忽視。

補貼置業計劃 紓財政壓力

面對公共房策目前的困境,團結香港基金去年11月發表有關「土地房屋」的公共政策研究報告,倡議政府推出「補貼置業計劃」(下稱「計劃」),建議日後的公營房屋可租可買,並優化補價機制。若「計劃」能夠落實,則起碼可以帶來三大好處:

(一)緩解財政壓力

政府對公屋政策的投入相當龐大。除了每個公屋單位100萬元的建築成本,房委會平均每月需就每個公屋單位補貼158元營運開支之外,還有持續的租金補貼:以 2015年底,一個40平方米(約430平方呎)的私樓單位的平均租金為每月12,000元計算,相比公屋單位的每月平均租金1,700元,這等於政府每年對每個公屋租戶補貼12萬元租金。20年計下來,即使不計地價、通脹等因素,納稅人其實已經為每個公屋單位付出了300多萬元。

在「計劃」下,一個市值400萬元的公屋單位,即使政府用市價的五折出售,庫房都可以回收建築成本的兩倍價錢,還可節省日後的租金、營運等津貼。假設每年新增的2萬個公屋單位,其中一半,即1萬個以200萬元的價格出售,5年便可增加共1,000億元的收入,幾乎足以支付未來5年所有公營房屋的建築開支 (1,205億元)。

Photo_3_2.jpg
單位一天未補價,便只能在細小的綠表市場內交易,不能在自由市場買賣,自然亦無法體現單位的真正價值。
 

(二)釋放土地價值

但「計劃」不只是把公營房屋出售,還可以改善現時「居者有其屋」(居屋)及「租者置其屋」(租置)的補價機制。舉例說,10年前政府把一個市值200萬元的公屋單位,用五折價錢賣給一個家庭,這個家庭便可用100萬元「上車」。至於餘下的100萬元,便是未補價金額。10年後,如這個單位升值一倍到400萬元,五成的未補價金額亦會按比例增至200萬元。由於過去一段長時間樓市持續上揚,補價金額水漲船高,這些單位的業主實在難以完成補價,換取百分百業權,成為真正的業主。

現行補價機制 把住戶「鎖」死

因此,現時32萬個居屋單位之中,只有22%(約7萬個)已經補價;而租置計劃的12萬個公屋單位中,更只有1%(約1,000個)已經補價。換言之,現時要求住戶按市價水平補價的機制,不但等於把住戶「鎖」在公屋或居屋單位之內,無法流轉;也同時把相關的土地價值「蒸發」掉。因為這些單位一天未補價,便只能在細小的綠表(即公屋租戶及正輪侯公屋住戶)市場內交易,不能在自由市場買賣,自然亦無法體現單位的真正價值。

因此,「計劃」建議優化補價機制,補價金額原則上鎖定於入住時水平。以上述例子為例,即無論樓價升跌,該住戶應付的補價金額,都將是買入時的100萬元。優化後的補價機制,令住戶更容易擁有單位百分之百的業權,釋放土地價值。

王于漸教授便曾推算,現時「鎖」在全港公營房屋的潛在價值高達3萬多億元,等於本港GDP的150%。相比曾司長所指,過去幾年的非恒常紓緩措施為GDP帶來每年1%的提振作用,那麼公營房屋可以釋放的潛在價值便等於150年的「派糖」措施!

(三)為市民創造財富

以事論事,每一個物業都同時具有「居住」和「資產」兩種功能,兩者事實上不可分割。然而,現時的補價機制,等於把政府出售的單位變成一種「損壞資產」(impaired asset)。因為未補價的單位不能出租、不能自由轉售、不能加按融資——所有一般私樓業主擁有的權利,居屋和租置業主都只有羨慕的份兒。

改善補價機制 長者老有所依

事實上,政府也似乎明白補價機制現時的不足。例如,未補價的單位本來並不能承造逆按揭,令很多長者即使手上有資產,也不能倚之養老。今年的預算案,政府便研究把逆按揭擴展至未補價的資助出售房屋。

Photo_4_1.jpg
因為未補價的單位不能出租、不能自由轉售、不能加按融資——所有一般私樓業主擁有的權利,居屋和租置業主都只有羨慕的份兒。

在環球利率低企之下,這措施固然有助加強對於持有物業長者的退休保障,尤其是港人的預期壽命愈來愈長,逆按揭的普及有助避免「高資產,低收入」的困境,將推出的「銀色債券」理念亦是如此。

然而,有關措施也只是治標不治本。再以上文市值400萬的資助房屋為例,若補價機制一天不改變,政府依然擁有其中一半的業權,即200萬元。換言之,這個物業作為養老資產的重要功能便大打折扣,準確而言便等於把長者可得的每月逆按揭金額打了五折。這樣隨時令明明可以自己打理退休生活的長者,最終還是要倚靠政府養老。

因此,「計劃」不但可以紓緩政府的財政壓力,改善房屋市場的效率,更可以為民創富,甚至加強退休保障,可謂一石多鳥。筆者冀望,曾司長除了處理有關「派糖」與否的眼前爭議,也可以為長遠的公共財政及房屋政策,未雨綢繆。

  原文刊於《經濟日報》2016年3月2日,獲作者授權轉載。