撰文：葉文祺 團結香港基金土地及房屋研究主管、潘灝儀 團結香港基金研究員

現時公屋的平均輪候時間已升至5.5年，劏房戶的數目亦年年上升至11.6萬伙。數字背後反映的是，基層市民得不到理想的居所，在狹窄的空間裏努力求存的現實。為什麼會出現這些情況呢？原來，香港的公營房屋供應出現了「大落後」的情況。

事實上，公營房屋的供應可以用「愈追愈落後」來形容。政府在去年12月發表的「長遠房屋策略周年進度報告」（下稱「長策報告」），把未來新落成公私營房屋供應目標比例從60/40改為70/30，未來4年（即2019-23年度）的公營房屋供應目標將比2018-22年度的目標多出25%至126000個單位。目標增加了，同期的落成量預測卻背道而馳，比2018-22年度減少9%至只有73700個單位，比目標少逾四成。

愈追愈落後

接下來再以「長策報告」的10年供應目標對比政府的覓地量。所謂覓地量，即政府宣稱已覓得的公營房屋土地，假設所有皆能如期順利推出作建屋之用的情況下，在10年內可建單位的數量。換句話說，覓地量可看成是在最樂觀情況下10年內可供應的單位數目。2019-28年度的供應目標雖然提高至315000個公營房屋單位，但政府的覓地量在最樂觀情況下亦只能供應248000個單位，即是說未來10年最少短缺67000個公營房屋單位。

更甚的是，根據政府的往績，真正的短缺很大機會比67000個單位更多。何解？因為根據現時的情況來看，4年前的長策訂下的首份公營房屋供應成績表已經是「不及格」！

長策4年前定下2015-25的10年公營房屋供應目標為290000個單位，即年均為29000個單位。假設平均分配， 2015-19年度的4年供應目標便是116000單位，但同一時期的供應預測只有77800個單位。而實際落成量更只有70400個單位，不只比目標少了四成（45600個單位），更比當初的供應預測少了7400個單位。【表1】及【圖1】

頭輕腳亦輕

政府經常強調公營房屋的供應預測是「頭輕腳重」，那我們又看一看10年期的供應究竟達不達標。長策4年前定下2015-25的10年公營房屋供應目標為290000個單位。可是我們預計這10年間的總落成量只有192200個單位，比目標少了三成四（97800個）。就算是與政府當年公布的覓地量，即10年最樂觀情況下可建254000個單位的預測相比，也少了61800個單位，可見實際上供應是「頭輕腳亦輕」。【表2】及【圖2】

公營房屋供應「大落後」的情況，在可見的將來也難以大幅改善。政府在長策表示其覓地量比去年增加11000個單位，可是其中10600個單位來自於去年6月公布把9幅私營房屋用地改劃為公營房屋用途的措施。因此，除了「私樓地改公屋地」以外，政府在過去一年在公營房屋覓地方面基本上是毫無進展！

此外，政府亦宣布把公營房屋用地的最高地積比率增加最多30%。要注意的是，新措施只是從2014年《施政報告》提高地積比率20%的基礎上再提高10%：自2014年《施政報告》以來，提高地積比率20%的措施只提供了額外7600個公營房屋單位，即每年約1900個，只佔4年間公營房屋實質落成量的一成半。

而且，增加地積比率的建議亦需要城規會審批，改劃程序進一步拖慢，因此「圖快得慢」。我們預計公營房屋落成的延誤，在短期內有機會變得更加嚴重。提高地積比率有如「頭痛醫頭、腳痛醫腳」，但問題的癥結始終是土地短缺，對症下藥的方法是增加土地供應！

須突破「零和」思維

總結來說，無論在短期或長期內，香港的房屋供應都不似預期，短缺尤其在公營房屋上彰顯。現在面對的情況是，並無任何一個土地供應選項能完全解決香港方方面面的土地問題，所以我們再沒有猶豫選擇的空間，要突破土地房屋困局，需要多管齊下的短、中、長期措施。

事實上，自九十年代的東涌後，已再無新市鎮落成，而下一個新市鎮╱新發展區（古洞北及粉嶺北新發展區）最快亦需要等到2023年才會有首批居民入伙，更要到2031年才完成所有基礎工程！

若然我們再不急起直追，積極推進各項造地的倡議，只會繼續重蹈過去少造土地丶房屋供應「愈追愈落後」的覆轍。政府在「造大個餅」之餘，亦要「造快個餅」，盡量想辦法加快現時改劃土地及新發展區等各項土地供應措施的進度，以應付未來10年的短缺。