撰文: 葉文祺 團結香港基金研究員、朱泰亨 團結香港基金助理研究員
 

受惠於多個大型住宅項目落實補地價，截至今個財政年度首三季（即2017年3月至12月），已推出的私營房屋土地預計已可興建約24,300單位，較18,000個單位的供應目標，高出35%。

乍看之下，私人市場的土地供應看似開始到位。惟筆者細看背後的數字後，對未來土地供應仍感擔憂。

政府欠熟地 供應變私人主導

首先，由私營房屋土地供應到落成，過程愈來愈漫長；事實上，過去幾年，就算私營房屋土地供應勉強達標，但落成量卻一直遠遠不及。

而且，如表一顯示，今年度約24,300個單位當中，私人主導的發展/重建項目佔比高達64%，較過去5個年度（2012/13至2016/17年度）約15%的平均值高出49個百分點，而按單位數目計算，更較平均值高出4.3倍。這帶出兩個重要的信息：第一，本年度的土地供應一改以往「政府主導」，轉為「私人主導」。第二，政府土地供應意外地未能到位，只有約8,680伙，只及過去5年全年平均值的約50%，情況令人擔憂。這意味若非私人發展/重建項目忽然飈升，今年目標可能只能僅僅達到，更遑論大幅超標。

如表三顯示，現時多幅在2017至18年年度賣地表內等賣的土地皆非「熟地」（註1），例如啟德的8幅土地因未完成修改相關大綱圖的城規程序，未能及時推出。因此，政府是因無「熟地」在手而未能增加土地供應，情況令人憂慮。萬一未來幾年，「私人主導」的跌回過去的水平，就算私營房屋土地供應都可能出現問題。

私人項目追落後 或非長遠趨勢

事實上，今年度私人土地發展項目的大量供應未必能構成長遠趨勢。如表二顯示，數個大型住宅補地價項目（須修訂換地或換契項目）已佔了今年度私人發展/重建項目供應的74%。而根據圖一顯示，過去5年須修訂換地或換契項目的數目持續低於長期平均值（2003至12年的平均值約為3,500伙），共落後約15,000伙，這意味今年度的增加數量可能只是過去5年未能到位項目的延遲出現，而非根本性形成上升趨勢。

縱使今年土地供應超標，未來房屋市場供不應求的情況亦難以逆轉。首先，私人發展/重建項目所需的發展時間較官地發展長，兩個大型項目落成時間均需7年或以上（表二），較一般官地規劃少於5年為多。再者，這些私人土地發展項目開展的數目極不穩定（圖一）。另外，中長期公私營供應亦難言樂觀，例如現時政府規劃的數個新發展區，以回收「棕地」為主，其中牽涉的土地收回、業權及賠償等問題，曠日持久，嚴重影響中長期公私營供應的確定性。

追本溯源，香港今天面對嚴重的房屋短缺問題，乃歸因於政府及私人發展商均欠缺「熟地」儲備。將「生地」轉換為「熟地」往往涉及多個程序，包括技術研究、城規程序及交通基建建設等工作，需時甚久。而相關的城規程序存在極大不確定性，政府難以確定未來官地供應。而本地大型發展商雖擁有龐大的農地儲備，但這些農地因基建配套不完善及尚未補價等因素，難以轉化成「熟地」。

優化補地價機制 建熟地儲備

香港土地及房屋問題由來已久，嚴重影響香港經濟競爭力及香港人居住質素，亦產生一系列社會、經濟問題。因此，由於無人能準確預測及規劃未來，香港社會急需建立一個樓市長效機制，以增加土地供應彈性、對冲一系列生產「熟地」過程中的風險、防範資產價格大幅波動及應對未來產業及社會轉變所帶來的需要。

政府可從兩方面建立樓市長效機制：建立土地（「熟地」）儲備及優化現有補地價機制。就建立土地儲備方面，政府需立即開展多個大型土地發展項目，例如重啟大型填海計劃，以應付現時土地不足問題，亦要填補過去供應短缺及建立土地盈餘，因為每年的土地供應量必須高於同年的土地需求，才談得上建立儲備。

至於優化補地價機制方面，政府在計算補地價金額時，應充分考慮真正的發展成本，例如政府應在估值時考慮建築物在契約修訂前的價值，並與業界商討計算時應考慮的參數及因素。

註1：熟地即已經規劃作住宅用途的土地、土地已完成收回、清拆及地盤平整、並附有適當基建設施的土地。