退休保障政策的社經考慮
退休保障政策的社經考慮
撰文：王于漸
扶貧委員會上周發表千呼萬喚的《退休保障 前路共建》諮詢文件，但早於發表前已走漏風聲，說道政府已為退休保障計劃公眾諮詢預設框架，只有「不論貧富」與「有經濟需要」兩種方案可供選擇，旋即於公眾諮詢正式開始前觸發社會爭議；激怒全民退休保障計劃的支持組織，自然不足為奇，民間有關退保的意見從來分歧。
政府提出的模擬方案頗有意思，例如，比較「不論貧富」向所有年滿65歲長者發放每月3230元（2015年價格水平）的退休保障金所需的公共開支，與只發放給「有經濟需要」長者（資產在80000元或以下的單身長者和資產上限為125000元的長者夫婦）的開支。這兩個方案與現行安排，所謂「基線情況」（即不作任何改動）的對比見【表】。
對比兩大方案
隨着長者人口持續增加，在「基線情況」下的長者社會保障開支預計由2015年的253億元增至2064年的498億元（相當於按年增加1.38%），根據「有經濟需要」方案則由279億元增至558億元（相當於按年增加1.41%），而「不論貧富」方案下的開支則由479億元上升達1061億元（相當於按年增加1.62%）。至於各開支的每年增幅，正是人口老化造成的結果。
上述三項增幅其實相差不大，但若長者社會保障開支在2015年以較高水平為起點，則在2064年也將處於更高水平。例如根據「有經濟需要」方案，在2064年的開支會比2015年的「基線情況」高出121%，每年增幅1.61%；若基於「不論貧富」方案，開支更會高出319%，年增幅達2.92%。
2015至2064年期間的估計開支金額，看來相當於人口實質收入水平，即是說若退休人士每月所收金額隨人口實質收入作平均調整，政府的預計數字是合理且可理解的。
若以稅收支付新增開支，觀乎不同情境的加稅幅度，「不論貧富」方案長遠而言能否持續，難免惹人疑慮。有三點值得注意：一、2015至2064年期間利得稅稅率由2.8%升至4.6%；二、同期薪俸稅稅率由4.9%升至9.1%；三、開徵商品及服務稅，同期稅率由2.8%升至5%。
正視經濟局限
問題關鍵不在於負擔能力，只要有心安老，個人可節衣縮食幫補退保開支，但單就社會保障開支增幅高達319%這一點而論，若要同時確保政府財政保持穩健、聯繫滙率制度維持不變、保持競爭力，則整體經濟難免嚴重受壓。今後數十年間，對醫療的需求勢將高於長者社會保障的開支，醫療開支將無疑面對更大的增長壓力。除非選擇降低向長者提供的醫療服務水平，否則這些開支都要靠加稅負擔。
社會上定會有人堅決維護小政府、低稅政策、經濟開放和自由，視之為本地經濟成就和公民自由的根基；對於創建全民退休保障制度之舉，則視之為對自由與繁榮的威脅。假使納稅人須為長者退保付出代價，其工作意欲及儲蓄行為所受影響亦不容忽略。
在全民退保形勢下，市民的退休儲蓄傾向將隨之改變，而社會福利公共開支升勢對工作意欲將有何影響？圖中顯示，相對於通脹調整後的人均社福開支，在沒有合理理由而不工作的人口百分比走勢；過去20年介乎20至59歲之間的各組別中，選擇不工作的百分比增幅由近1%至3.5%以上。
香港面對勞工極度短缺問題之際，卻以資助方式「利誘」人加入不工作行列。假如社會政策仍繼續打擊工作及儲蓄意欲，不但經濟難望繼續繁榮，就連競爭力也會嚴重受損。
此外，本港實行聯繫滙率制度，公共開支受到規範，以確保香港的貨幣及金融制度信譽。哈佛大學經濟學家Dani Rodrik一再強調實行聯滙制度（並以香港模式為例），則斷不可盲目順從社會要求，否則勢必出現根本矛盾。
假使公共開支有增無減、政府為滿足民粹式社會需求而令公債攀升，致使通縮壓力持續，促使港元貶值，聯繫滙率將難望維持下去。Rodrik教授認為如此則全球經濟陷入三面夾擊的困境，他稱之為「不可能定理」（impossibility theorem）。
在香港人口急劇老化、醫療開支增長壓力日增的同時，若政府向民粹政治壓力低頭，推出全民退休保障計劃，恐怕聯繫滙率制度將有瓦解之虞。
驅散政治煙幕
另一方面，也有人堅持為長者選民請命。近30年來，經濟高速轉型，社會不均情況漸形加劇。整體經濟繁榮，但人口中貧者比例卻日增，曾蔭權當政時推行的政策令大批長者得以租住公屋。
現時長者住戶有過半數租住公屋，居於私人樓宇的貧窮長者，往往集中在數個地區。長者及貧窮住戶聚居的現象，令長者貧窮成為政界中人的熱門議題，對選民的號召力也較強。
與此同時，不少中等收入（尤其是中等偏低收入）家庭已難言生活安逸。居住、醫療、教育費用日增，佔家庭開支比重日高，加上預期壽命日長，更加重了這類家庭的日漸貧困感，全民退休保障有望減輕供養年長父母的負擔。本地工作人口中僅有半數納稅，對中等偏低收入的適齡工作住戶而言，無形中成為一種福利轉移，因為這類住戶納稅甚少，即使加稅也不會對他們造成沉重負擔。縱使濟貧之舉及敬老之心合乎社會公義，畢竟濟貧有別於敬老，但當把兩者混為一談，就易於在政治上形成一股強大聲勢，為全民退保鳴鑼開道。要訂立貫徹的政策，必須把兩者分野。
事實上，貧窮長者需要的是濟貧措施，因此「有經濟需要」方案才最合適，其他年長人口則需醫療資助。我向來深信，要向家境欠佳的兒童或長者施以援手，最有效的辦法莫過於協助公屋戶主由租戶變成業主，如此一來，公屋單位就可由住戶子女繼承。這樣建立親人之間的跨代合約安排，總勝過非親非故之間的物業買賣。想深一層，假使家人之間也未能互愛共容，遑論社會大眾同舟共濟了。
原載於《信報》2015-12-30
撰文：王于漸
扶貧委員會上周發表千呼萬喚的《退休保障 前路共建》諮詢文件，但早於發表前已走漏風聲，說道政府已為退休保障計劃公眾諮詢預設框架，只有「不論貧富」與「有經濟需要」兩種方案可供選擇，旋即於公眾諮詢正式開始前觸發社會爭議；激怒全民退休保障計劃的支持組織，自然不足為奇，民間有關退保的意見從來分歧。
政府提出的模擬方案頗有意思，例如，比較「不論貧富」向所有年滿65歲長者發放每月3230元（2015年價格水平）的退休保障金所需的公共開支，與只發放給「有經濟需要」長者（資產在80000元或以下的單身長者和資產上限為125000元的長者夫婦）的開支。這兩個方案與現行安排，所謂「基線情況」（即不作任何改動）的對比見【表】。
對比兩大方案
隨着長者人口持續增加，在「基線情況」下的長者社會保障開支預計由2015年的253億元增至2064年的498億元（相當於按年增加1.38%），根據「有經濟需要」方案則由279億元增至558億元（相當於按年增加1.41%），而「不論貧富」方案下的開支則由479億元上升達1061億元（相當於按年增加1.62%）。至於各開支的每年增幅，正是人口老化造成的結果。
上述三項增幅其實相差不大，但若長者社會保障開支在2015年以較高水平為起點，則在2064年也將處於更高水平。例如根據「有經濟需要」方案，在2064年的開支會比2015年的「基線情況」高出121%，每年增幅1.61%；若基於「不論貧富」方案，開支更會高出319%，年增幅達2.92%。
2015至2064年期間的估計開支金額，看來相當於人口實質收入水平，即是說若退休人士每月所收金額隨人口實質收入作平均調整，政府的預計數字是合理且可理解的。
若以稅收支付新增開支，觀乎不同情境的加稅幅度，「不論貧富」方案長遠而言能否持續，難免惹人疑慮。有三點值得注意：一、2015至2064年期間利得稅稅率由2.8%升至4.6%；二、同期薪俸稅稅率由4.9%升至9.1%；三、開徵商品及服務稅，同期稅率由2.8%升至5%。
正視經濟局限
問題關鍵不在於負擔能力，只要有心安老，個人可節衣縮食幫補退保開支，但單就社會保障開支增幅高達319%這一點而論，若要同時確保政府財政保持穩健、聯繫滙率制度維持不變、保持競爭力，則整體經濟難免嚴重受壓。今後數十年間，對醫療的需求勢將高於長者社會保障的開支，醫療開支將無疑面對更大的增長壓力。除非選擇降低向長者提供的醫療服務水平，否則這些開支都要靠加稅負擔。
社會上定會有人堅決維護小政府、低稅政策、經濟開放和自由，視之為本地經濟成就和公民自由的根基；對於創建全民退休保障制度之舉，則視之為對自由與繁榮的威脅。假使納稅人須為長者退保付出代價，其工作意欲及儲蓄行為所受影響亦不容忽略。
在全民退保形勢下，市民的退休儲蓄傾向將隨之改變，而社會福利公共開支升勢對工作意欲將有何影響？圖中顯示，相對於通脹調整後的人均社福開支，在沒有合理理由而不工作的人口百分比走勢；過去20年介乎20至59歲之間的各組別中，選擇不工作的百分比增幅由近1%至3.5%以上。
香港面對勞工極度短缺問題之際，卻以資助方式「利誘」人加入不工作行列。假如社會政策仍繼續打擊工作及儲蓄意欲，不但經濟難望繼續繁榮，就連競爭力也會嚴重受損。
此外，本港實行聯繫滙率制度，公共開支受到規範，以確保香港的貨幣及金融制度信譽。哈佛大學經濟學家Dani Rodrik一再強調實行聯滙制度（並以香港模式為例），則斷不可盲目順從社會要求，否則勢必出現根本矛盾。
假使公共開支有增無減、政府為滿足民粹式社會需求而令公債攀升，致使通縮壓力持續，促使港元貶值，聯繫滙率將難望維持下去。Rodrik教授認為如此則全球經濟陷入三面夾擊的困境，他稱之為「不可能定理」（impossibility theorem）。
在香港人口急劇老化、醫療開支增長壓力日增的同時，若政府向民粹政治壓力低頭，推出全民退休保障計劃，恐怕聯繫滙率制度將有瓦解之虞。
驅散政治煙幕
另一方面，也有人堅持為長者選民請命。近30年來，經濟高速轉型，社會不均情況漸形加劇。整體經濟繁榮，但人口中貧者比例卻日增，曾蔭權當政時推行的政策令大批長者得以租住公屋。
現時長者住戶有過半數租住公屋，居於私人樓宇的貧窮長者，往往集中在數個地區。長者及貧窮住戶聚居的現象，令長者貧窮成為政界中人的熱門議題，對選民的號召力也較強。
與此同時，不少中等收入（尤其是中等偏低收入）家庭已難言生活安逸。居住、醫療、教育費用日增，佔家庭開支比重日高，加上預期壽命日長，更加重了這類家庭的日漸貧困感，全民退休保障有望減輕供養年長父母的負擔。本地工作人口中僅有半數納稅，對中等偏低收入的適齡工作住戶而言，無形中成為一種福利轉移，因為這類住戶納稅甚少，即使加稅也不會對他們造成沉重負擔。縱使濟貧之舉及敬老之心合乎社會公義，畢竟濟貧有別於敬老，但當把兩者混為一談，就易於在政治上形成一股強大聲勢，為全民退保鳴鑼開道。要訂立貫徹的政策，必須把兩者分野。
事實上，貧窮長者需要的是濟貧措施，因此「有經濟需要」方案才最合適，其他年長人口則需醫療資助。我向來深信，要向家境欠佳的兒童或長者施以援手，最有效的辦法莫過於協助公屋戶主由租戶變成業主，如此一來，公屋單位就可由住戶子女繼承。這樣建立親人之間的跨代合約安排，總勝過非親非故之間的物業買賣。想深一層，假使家人之間也未能互愛共容，遑論社會大眾同舟共濟了。
原載於《信報》2015-12-30
