退休保障政策的社经考虑
退休保障政策的社经考虑
撰文：王于渐
扶贫委员会上周发表千呼万唤的《退休保障 前路共建》谘询文件，但早于发表前已走漏风声，说道政府已为退休保障计划公众谘询预设框架，只有“不论贫富”与“有经济需要”两种方案可供选择，旋即于公众谘询正式开始前触发社会争议；激怒全民退休保障计划的支持组织，自然不足为奇，民间有关退保的意见从来分歧。
政府提出的模拟方案颇有意思，例如，比较“不论贫富”向所有年满65岁长者发放每月3230元（2015年价格水平）的退休保障金所需的公共开支，与只发放给“有经济需要”长者（资产在80000元或以下的单身长者和资产上限为125000元的长者夫妇）的开支。这两个方案与现行安排，所谓“基线情况”（即不作任何改动）的对比见【表】。
对比两大方案
随着长者人口持续增加，在“基线情况”下的长者社会保障开支预计由2015年的253亿元增至2064年的498亿元（相当于按年增加1.38%），根据“有经济需要”方案则由279亿元增至558亿元（相当于按年增加1.41%），而“不论贫富”方案下的开支则由479亿元上升达1061亿元（相当于按年增加1.62%）。至于各开支的每年增幅，正是人口老化造成的结果。
上述三项增幅其实相差不大，但若长者社会保障开支在2015年以较高水平为起点，则在2064年也将处于更高水平。例如根据“有经济需要”方案，在2064年的开支会比2015年的“基线情况”高出121%，每年增幅1.61%；若基于“不论贫富”方案，开支更会高出319%，年增幅达2.92%。
2015至2064年期间的估计开支金额，看来相当于人口实质收入水平，即是说若退休人士每月所收金额随人口实质收入作平均调整，政府的预计数字是合理且可理解的。
若以税收支付新增开支，观乎不同情境的加税幅度，“不论贫富”方案长远而言能否持续，难免惹人疑虑。有三点值得注意：一、2015至2064年期间利得税税率由2.8%升至4.6%；二、同期薪俸税税率由4.9%升至9.1%；三、开征商品及服务税，同期税率由2.8%升至5%。
正视经济局限
问题关键不在于负担能力，只要有心安老，个人可节衣缩食帮补退保开支，但单就社会保障开支增幅高达319%这一点而论，若要同时确保政府财政保持稳健、联系滙率制度维持不变、保持竞争力，则整体经济难免严重受压。今后数十年间，对医疗的需求势将高于长者社会保障的开支，医疗开支将无疑面对更大的增长压力。除非选择降低向长者提供的医疗服务水平，否则这些开支都要靠加税负担。
社会上定会有人坚决维护小政府、低税政策、经济开放和自由，视之为本地经济成就和公民自由的根基；对于创建全民退休保障制度之举，则视之为对自由与繁荣的威胁。假使纳税人须为长者退保付出代价，其工作意欲及储蓄行为所受影响亦不容忽略。
在全民退保形势下，市民的退休储蓄倾向将随之改变，而社会福利公共开支升势对工作意欲将有何影响？图中显示，相对于通胀调整后的人均社福开支，在没有合理理由而不工作的人口百分比走势；过去20年介乎20至59岁之间的各组别中，选择不工作的百分比增幅由近1%至3.5%以上。
香港面对劳工极度短缺问题之际，却以资助方式“利诱”人加入不工作行列。假如社会政策仍继续打击工作及储蓄意欲，不但经济难望继续繁荣，就连竞争力也会严重受损。
此外，本港实行联系滙率制度，公共开支受到规范，以确保香港的货币及金融制度信誉。哈佛大学经济学家Dani Rodrik一再强调实行联滙制度（并以香港模式为例），则断不可盲目顺从社会要求，否则势必出现根本矛盾。
假使公共开支有增无减、政府为满足民粹式社会需求而令公债攀升，致使通缩压力持续，促使港元贬值，联系滙率将难望维持下去。Rodrik教授认为如此则全球经济陷入三面夹击的困境，他称之为“不可能定理”（impossibility theorem）。
在香港人口急剧老化、医疗开支增长压力日增的同时，若政府向民粹政治压力低头，推出全民退休保障计划，恐怕联系滙率制度将有瓦解之虞。
驱散政治烟幕
另一方面，也有人坚持为长者选民请命。近30年来，经济高速转型，社会不均情况渐形加剧。整体经济繁荣，但人口中贫者比例却日增，曾荫权当政时推行的政策令大批长者得以租住公屋。
现时长者住户有过半数租住公屋，居于私人楼宇的贫穷长者，往往集中在数个地区。长者及贫穷住户聚居的现象，令长者贫穷成为政界中人的热门议题，对选民的号召力也较强。
与此同时，不少中等收入（尤其是中等偏低收入）家庭已难言生活安逸。居住、医疗、教育费用日增，占家庭开支比重日高，加上预期寿命日长，更加重了这类家庭的日渐贫困感，全民退休保障有望减轻供养年长父母的负担。本地工作人口中仅有半数纳税，对中等偏低收入的适龄工作住户而言，无形中成为一种福利转移，因为这类住户纳税甚少，即使加税也不会对他们造成沉重负担。纵使济贫之举及敬老之心合乎社会公义，毕竟济贫有别于敬老，但当把两者混为一谈，就易于在政治上形成一股强大声势，为全民退保鸣锣开道。要订立贯彻的政策，必须把两者分野。
事实上，贫穷长者需要的是济贫措施，因此“有经济需要”方案才最合适，其他年长人口则需医疗资助。我向来深信，要向家境欠佳的儿童或长者施以援手，最有效的办法莫过于协助公屋户主由租户变成业主，如此一来，公屋单位就可由住户子女继承。这样建立亲人之间的跨代合约安排，总胜过非亲非故之间的物业买卖。想深一层，假使家人之间也未能互爱共容，遑论社会大众同舟共济了。
原载于《信报》2015-12-30
撰文：王于渐
扶贫委员会上周发表千呼万唤的《退休保障 前路共建》谘询文件，但早于发表前已走漏风声，说道政府已为退休保障计划公众谘询预设框架，只有“不论贫富”与“有经济需要”两种方案可供选择，旋即于公众谘询正式开始前触发社会争议；激怒全民退休保障计划的支持组织，自然不足为奇，民间有关退保的意见从来分歧。
政府提出的模拟方案颇有意思，例如，比较“不论贫富”向所有年满65岁长者发放每月3230元（2015年价格水平）的退休保障金所需的公共开支，与只发放给“有经济需要”长者（资产在80000元或以下的单身长者和资产上限为125000元的长者夫妇）的开支。这两个方案与现行安排，所谓“基线情况”（即不作任何改动）的对比见【表】。
对比两大方案
随着长者人口持续增加，在“基线情况”下的长者社会保障开支预计由2015年的253亿元增至2064年的498亿元（相当于按年增加1.38%），根据“有经济需要”方案则由279亿元增至558亿元（相当于按年增加1.41%），而“不论贫富”方案下的开支则由479亿元上升达1061亿元（相当于按年增加1.62%）。至于各开支的每年增幅，正是人口老化造成的结果。
上述三项增幅其实相差不大，但若长者社会保障开支在2015年以较高水平为起点，则在2064年也将处于更高水平。例如根据“有经济需要”方案，在2064年的开支会比2015年的“基线情况”高出121%，每年增幅1.61%；若基于“不论贫富”方案，开支更会高出319%，年增幅达2.92%。
2015至2064年期间的估计开支金额，看来相当于人口实质收入水平，即是说若退休人士每月所收金额随人口实质收入作平均调整，政府的预计数字是合理且可理解的。
若以税收支付新增开支，观乎不同情境的加税幅度，“不论贫富”方案长远而言能否持续，难免惹人疑虑。有三点值得注意：一、2015至2064年期间利得税税率由2.8%升至4.6%；二、同期薪俸税税率由4.9%升至9.1%；三、开征商品及服务税，同期税率由2.8%升至5%。
正视经济局限
问题关键不在于负担能力，只要有心安老，个人可节衣缩食帮补退保开支，但单就社会保障开支增幅高达319%这一点而论，若要同时确保政府财政保持稳健、联系滙率制度维持不变、保持竞争力，则整体经济难免严重受压。今后数十年间，对医疗的需求势将高于长者社会保障的开支，医疗开支将无疑面对更大的增长压力。除非选择降低向长者提供的医疗服务水平，否则这些开支都要靠加税负担。
社会上定会有人坚决维护小政府、低税政策、经济开放和自由，视之为本地经济成就和公民自由的根基；对于创建全民退休保障制度之举，则视之为对自由与繁荣的威胁。假使纳税人须为长者退保付出代价，其工作意欲及储蓄行为所受影响亦不容忽略。
在全民退保形势下，市民的退休储蓄倾向将随之改变，而社会福利公共开支升势对工作意欲将有何影响？图中显示，相对于通胀调整后的人均社福开支，在没有合理理由而不工作的人口百分比走势；过去20年介乎20至59岁之间的各组别中，选择不工作的百分比增幅由近1%至3.5%以上。
香港面对劳工极度短缺问题之际，却以资助方式“利诱”人加入不工作行列。假如社会政策仍继续打击工作及储蓄意欲，不但经济难望继续繁荣，就连竞争力也会严重受损。
此外，本港实行联系滙率制度，公共开支受到规范，以确保香港的货币及金融制度信誉。哈佛大学经济学家Dani Rodrik一再强调实行联滙制度（并以香港模式为例），则断不可盲目顺从社会要求，否则势必出现根本矛盾。
假使公共开支有增无减、政府为满足民粹式社会需求而令公债攀升，致使通缩压力持续，促使港元贬值，联系滙率将难望维持下去。Rodrik教授认为如此则全球经济陷入三面夹击的困境，他称之为“不可能定理”（impossibility theorem）。
在香港人口急剧老化、医疗开支增长压力日增的同时，若政府向民粹政治压力低头，推出全民退休保障计划，恐怕联系滙率制度将有瓦解之虞。
驱散政治烟幕
另一方面，也有人坚持为长者选民请命。近30年来，经济高速转型，社会不均情况渐形加剧。整体经济繁荣，但人口中贫者比例却日增，曾荫权当政时推行的政策令大批长者得以租住公屋。
现时长者住户有过半数租住公屋，居于私人楼宇的贫穷长者，往往集中在数个地区。长者及贫穷住户聚居的现象，令长者贫穷成为政界中人的热门议题，对选民的号召力也较强。
与此同时，不少中等收入（尤其是中等偏低收入）家庭已难言生活安逸。居住、医疗、教育费用日增，占家庭开支比重日高，加上预期寿命日长，更加重了这类家庭的日渐贫困感，全民退休保障有望减轻供养年长父母的负担。本地工作人口中仅有半数纳税，对中等偏低收入的适龄工作住户而言，无形中成为一种福利转移，因为这类住户纳税甚少，即使加税也不会对他们造成沉重负担。纵使济贫之举及敬老之心合乎社会公义，毕竟济贫有别于敬老，但当把两者混为一谈，就易于在政治上形成一股强大声势，为全民退保鸣锣开道。要订立贯彻的政策，必须把两者分野。
事实上，贫穷长者需要的是济贫措施，因此“有经济需要”方案才最合适，其他年长人口则需医疗资助。我向来深信，要向家境欠佳的儿童或长者施以援手，最有效的办法莫过于协助公屋户主由租户变成业主，如此一来，公屋单位就可由住户子女继承。这样建立亲人之间的跨代合约安排，总胜过非亲非故之间的物业买卖。想深一层，假使家人之间也未能互爱共容，遑论社会大众同舟共济了。
原载于《信报》2015-12-30
