撰文: 黃元山 團結香港基金政策研究院主管、葉文祺 團結香港基金研究員、唐嘉逸 團結香港基金助理研究員

團結香港基金（基金會）一直倡議，公營房屋政策應該以為更多市民提供置業機會為目標。因此，對特首提出「以置業為主導」的政策方向，我們表示認同。事實上，基金會在剛剛發布的第三份土地房屋政策研究報告中亦指出，現行以公營租住房屋（公屋）為主的公營房屋政策由於無法透過市場有效分配資源，帶來各種低效率問題，並分析了現時公屋機制的缺陷，包括出租公屋嚴重缺乏流轉，住戶極難搬遷至其他公屋單位、公屋在財政上難以持續等。

公屋缺乏流轉 住戶需要錯配

首先，令人震驚的是過去十多年更多公屋落成並沒容納更多的居民。圖1可見，由2001年至2016年，扣除已拆卸單位，公屋單位數量由69萬多個上升至約79萬個。但同期居住人數反而微跌4,000人。其間公屋的平均住戶人數由3.4人下跌至2.8人，比私樓的2.9人還少。

我們認為，這是由於公屋分配機制中意外地提供了誘因，促使公屋住戶因為離婚及逃避「富戶政策」入息限額等不同原因而分戶。事實上，根據房委會調查數字，2014年公屋輪候冊上有30%的申請人其實本身居住在公屋單位。

此外，出租公屋嚴重缺乏流轉。與私樓家庭不同，公屋租戶不可以根據個人需要，自由搬遷至其他公屋單位，故公屋單位的地點與住戶需要往往出現錯配。例如，在九龍及港島，40%公屋戶主是65歲以上（很大機會為退休長者），而新界區的百分比則是25%。換言之，大量居住在九龍及港島的公屋長者住戶被迫接受更昂貴的生活費。另一方面，不少年輕住戶則要忍受每日往返市區工作所耗費的大量時間及金錢。

事實上，公屋住戶只能透過房委會提供的各類調遷計劃以搬到另一單位；但這些計劃卻是成效不彰。過去4年每年獲調遷的租戶平均只有5,600個，佔超過76萬個公屋住戶不足1%。

補價隨樓價浮動 業主難負擔

另一方面，資助出售房屋（包括居屋及租者置其屋單位）的補價制度同樣有其缺陷。根據現行機制，資助出售房屋業主在出售單位時，需要先補價，而且補價會隨市價浮動。而隨着樓價不斷上升，補價金額亦水漲船高。假設一個居屋單位出售時市值是200萬元，政府以市價7折出售，即140萬元。若十多年後，單位市值升至600萬元，單位業主需要補價是600萬元的3成，即180萬元，而不是60萬元。

後果是，現時居屋及租置屋的業主，根本就不能負擔補價，即被鎖在公營房屋體系內，無法離開。32萬個居屋單位中只有22.8%完成補價；13.5萬個租置屋單位就更只得1.5%完成補價，令所謂置業階梯名存實亡（圖2）。

要改革現行公營房屋政策，我們建議政府利用施政報告提出的「港人首置上車盤」，試行一套新的機制：以建築成本定價出售公營房屋單位，並鎖定補價金額。以市值400萬元的單位為例，售價會是單位建築成本，假設是100萬元，兩者相差的300萬元就是補價金額，將會在買入時鎖定，不再隨樓價浮動，讓有關住戶較易完成補價，擁有單位的全部業權。

可能會有些人認為鎖定補價是雙重福利，因這些家庭在買樓時已享有折扣，不應該再有升值的利潤。不過，其實買家最終都要將市價的全部，即400萬元還清，才可在自由市場出售單位。從這角度看，除利息外，政府根本沒有補貼，依然都是將當日的400萬元市價全數收回。

再者，說到底香港樓價上升，都是歸因於全香港人都有份貢獻的經濟繁榮、社會穩定。既然是這樣，為甚麼經濟發展的紅利，只是有樓的人才可以享受？

若果以上的先導計劃受大眾歡迎，我們建議政府長遠可以將同樣的機制推行至所有新建公營房屋，然後讓現有居屋及租置屋業主採用新的補價機制，最後讓現有公屋單位私有化。

誠然，這是從現有的公營房屋「存量」（stock）着手，希望透過改革現行的公營房屋制度，使公屋及資助出售房屋住戶有機會成為單位的真正業主，透過房屋升值分享經濟發展的成果，並透過市場機制提升分配效率，以釋放價值。但歸根究柢，要解決眼下房屋供不應求的問題，亦必定要從「增量」（flow）入手，增加公營房屋供應，而這必須依賴充足的土地供應。

藉公私營合作 拓土地增供應

因此，短期內，我們建議政府設立機制，透過公私營合作，發展私人土地儲備。政府可以考慮透過道路基建、上調地積比等政策配套，增加這些土地可以發展的樓宇，而私人土地擁有者就要補足地價，並且要在過程中幫助政府興建指定比例的公營房屋。

事實上，施政報告提出首置上車盤的試點計劃，將會在賣地表裏撥出一幅本來用作興建私樓的用地推行。問題是，香港無論是公屋還是私樓，同樣短缺！過去5年，私樓落成量只有平均1.2萬伙，相比長遠房屋策略的目標1.8萬伙，每年相差6,000伙，5年就總共是3萬伙。

正如特首所說，如果要具規模地推出首置上車盤，我們一定要在現有土地資源以外，找到額外的土地，否則就只會是「拆東牆補西牆」（robbing Peter to pay Paul），對解決整體房屋問題於事無補，公私營合作正正是其中一種新的土地來源。我們希望，政府能夠盡快推出一套公平、透明的機制，為短、中期的房屋供應尋求一條實際可行的出路。