行政长官李家超日前表示，政府正争取于本季内公布公众谘询文件，15个政策局亦已分别成立编制小组，正逐步由政府内部筹划走向更广泛的意见搜集过程。与此同时，国务院港澳办主任夏宝龙近日在全民国家安全教育日主旨致词中指出，香港要“集众人之智”编纂实施好首个五年规划。香港一直以来有一套行之有效的谘询架构，夏主任言下之意是否暗喻香港有什么不足之处？而政府会如何做规划和如何做好谘询呢？这也正是大家心底里的问题。

从这个角度看，国家过去多年推进“五年规划”的经验，值得香港深入借鉴；当中所体现的共识凝聚过程，正是香港制定首个“五年规划”时最需要把握的关键所在，这也可能是夏主任所谓的“集众人之智”。

国家规划同时凝聚发展共识

事实上，我们国家的“五年规划”是一套由中央统筹、部门协同、地方参与、专家论证与社会建言，不断互动和共同支撑的治理机制，这和我们一般对共产主义国家认识的不一样。

回顾其发展历程，自1953年启动以来，这套规划体系历经14个完整周期，亦随国家发展阶段不断演进，从早期较以计划经济和工业建设配置为主，逐步转向兼顾市场经济、社会、民生与长远战略的综合性治理工具。换言之，国家现今的“规划”已不等于过去我们认知的“计划”，这正是香港需要了解和包含的思维和内容。

要理解国家如何在这套制度中真正做到“集众人之智”，“十四五”与“十五五”的编纂与实践经验，正是最具说服力的例子。

以“十四五”规划为例，其前期工作早于2019年启动，同时对“十三五”规划的执行情况不断监察和检讨。根据过去资料显示，国家发改委首先就开展“十四五”规划编制工作向国务院报送请示，其后陆续展开课题研究、实地调研、座谈谘询、论证及起草等工作。在形成规划基本思路过程中，发改委组织了200多项重大课题研究，形成约300份研究报告，并结合实地调研成果，作为起草《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的重要参考依据。

更值得注意的是，这个规划编纂过程广泛吸纳了政府体制以外的力量。参与者不仅包括中央和地方各级政府部门，还包括大学、科研机构、高端智库、专家学者、公营企业和民企，约有百家研究机构共同参与。同时，国家在“十四五”规划编纂中亦首次大规模引入网络公开征求意见机制，并累计收到网民建言超过100万条。

到了“十五五”规划编纂阶段，研究及意见吸纳机制更作出进一步完善。公开资料显示，在国务院和发改委统筹下，各类研究形成了近200份研究报告，并通过100多场座谈会及实地调研，有系统地听取各地区部门、民营企业、专家学者、一线工作者和一些特别群体（例如灵活就业人员、青年、农民工、残疾人等）的意见建议，务求把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验和特别群体声音，充分吸收到规划纲要的编纂中。

换言之，国家这套经验最值得香港借鉴之处，不仅在于其“有谘询”，而是一个整合战略判断、专业研究、地方实况与社会期望的治理和沟通过程；正因如此，五年规划当中的内容和“预期性”及“约束性”指标在公布前，政府已从“政、商、产、学、研、民”各个领域形成一定的共识。

中央“十五五”规划出台后，地方再根据此制定和公布更具体的省市级规划，这种深厚的社会共识不但反映国家的强大社会动员能力，更把宏观的战略蓝图，在执行时可精准转化为各级政府和社会各阶层，以至民企共同推动的实际行动纲领。

社会具基础 香港非由零开始

回顾过去两年，特区政府在推动部分惠民与环保政策时，积累不少教训及值得总结的经验。例如2024年推行的垃圾胶袋征费和 2025年巴士安全带事件，这两项政策的出发点无疑正确──前者旨在推动城市的绿色可持续发展，后者则是为了进一步保障市民的生命安全。

然而，两者在落实与推进过程中，均反映政策的顶层设计与基层意见和实际操作之间存在需要磨合的空间。这些经验深刻地提醒我们，良好的政策需要事前充分的持份者沟通与社会共识的酝酿。只有让市民与业界在政策制定初期，作出足够的参与机会，而且将他们的声音被“听”进去并反映于施政中，方能确保政策既具前瞻性而又接地气，从而有效降低政策推行的社会摩擦成本。以近日大埔宏福苑居民上楼安排执拾为例，当局在听取居民对有关安排优化意见后，迅速作出调整，正正说明只要政府愿意聆听民意、积极改善执行细节，市民是会感受到。

香港在构建首个五年规划蓝图时，须借鉴国家的经验，建立全面而常态化的沟通与交流机制。更重要的是，香港并非由零开始，社会本身已具备相当基础。无论是大学、智库及研究中心，抑或是政治体制内的立法会、区议会、还有来自民间的本地和海外专业团体、工商组织、地区网络，以至不同界别的非政府机构与基金会，均拥有深厚的社会网络。

政府更须藉此重启民生棘手的议题，好带动整个城市一同参与香港首个五年规划的研究、讨论与建构，同时借此契机与市民同建愿景，例如可以联动整个社会，围绕北部都会区、创科产业园、教育人才一体、金融、土地房屋、人口政策、银发社会、文化体育旅游以至低空经济等重大议题，持续组织跨界别专题研究和持续谘询，甚至可包括香港少数族裔、居港多年的外籍人士以至新移民，因为他们都是香港多元文化社会的一分子。

总括而言，从国家的经验可见，香港若要在国家“十五五”规划框架下制定一份兼具战略性、规划性和可操作性，并同时涵盖民生与经济发展的规划，便有需检视现行谘询机制的不足，进一步扩大社会参与。

更重要的是，香港应将凝聚人心、滙聚力量、动员各界参与的过程，作为编纂规划的重要指导思想。试看国家的实践：面对十多亿人口、极其复杂的国情，既能在 2020年底实现农村贫困人口全部脱贫，又能推动多个污染严重的城市迈向绿色化、智慧化发展。如此庞大而复杂的治理工程，国家尚且能够做到，香港作为700多万人的城市，为何不可？这或许正是夏主任提出“集众人之智”所蕴含的深意。