行政長官李家超日前表示，政府正爭取於本季內公布公眾諮詢文件，15個政策局亦已分別成立編制小組，正逐步由政府內部籌劃走向更廣泛的意見搜集過程。與此同時，國務院港澳辦主任夏寶龍近日在全民國家安全教育日主旨致詞中指出，香港要「集眾人之智」編纂實施好首個五年規劃。香港一直以來有一套行之有效的諮詢架構，夏主任言下之意是否暗喻香港有什麼不足之處？而政府會如何做規劃和如何做好諮詢呢？這也正是大家心底裏的問題。

從這個角度看，國家過去多年推進「五年規劃」的經驗，值得香港深入借鑑；當中所體現的共識凝聚過程，正是香港制定首個「五年規劃」時最需要把握的關鍵所在，這也可能是夏主任所謂的「集眾人之智」。

國家規劃同時凝聚發展共識

事實上，我們國家的「五年規劃」是一套由中央統籌、部門協同、地方參與、專家論證與社會建言，不斷互動和共同支撐的治理機制，這和我們一般對共產主義國家認識的不一樣。

回顧其發展歷程，自1953年啟動以來，這套規劃體系歷經14個完整周期，亦隨國家發展階段不斷演進，從早期較以計劃經濟和工業建設配置為主，逐步轉向兼顧市場經濟、社會、民生與長遠戰略的綜合性治理工具。換言之，國家現今的「規劃」已不等於過去我們認知的「計劃」，這正是香港需要了解和包含的思維和內容。

要理解國家如何在這套制度中真正做到「集眾人之智」，「十四五」與「十五五」的編纂與實踐經驗，正是最具說服力的例子。

以「十四五」規劃為例，其前期工作早於2019年啟動，同時對「十三五」規劃的執行情況不斷監察和檢討。根據過去資料顯示，國家發改委首先就開展「十四五」規劃編制工作向國務院報送請示，其後陸續展開課題研究、實地調研、座談諮詢、論證及起草等工作。在形成規劃基本思路過程中，發改委組織了200多項重大課題研究，形成約300份研究報告，並結合實地調研成果，作為起草《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》的重要參考依據。

更值得注意的是，這個規劃編纂過程廣泛吸納了政府體制以外的力量。參與者不僅包括中央和地方各級政府部門，還包括大學、科研機構、高端智庫、專家學者、公營企業和民企，約有百家研究機構共同參與。同時，國家在「十四五」規劃編纂中亦首次大規模引入網絡公開徵求意見機制，並累計收到網民建言超過100萬條。

到了「十五五」規劃編纂階段，研究及意見吸納機制更作出進一步完善。公開資料顯示，在國務院和發改委統籌下，各類研究形成了近200份研究報告，並通過100多場座談會及實地調研，有系統地聽取各地區部門、民營企業、專家學者、一線工作者和一些特別群體（例如靈活就業人員、青年、農民工、殘疾人等）的意見建議，務求把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經驗和特別群體聲音，充分吸收到規劃綱要的編纂中。

換言之，國家這套經驗最值得香港借鑑之處，不僅在於其「有諮詢」，而是一個整合戰略判斷、專業研究、地方實況與社會期望的治理和溝通過程；正因如此，五年規劃當中的內容和「預期性」及「約束性」指標在公布前，政府已從「政、商、產、學、研、民」各個領域形成一定的共識。

中央「十五五」規劃出台後，地方再根據此制定和公布更具體的省市級規劃，這種深厚的社會共識不但反映國家的強大社會動員能力，更把宏觀的戰略藍圖，在執行時可精準轉化為各級政府和社會各階層，以至民企共同推動的實際行動綱領。

社會具基礎 香港非由零開始

回顧過去兩年，特區政府在推動部分惠民與環保政策時，積累不少教訓及值得總結的經驗。例如2024年推行的垃圾膠袋徵費和 2025年巴士安全帶事件，這兩項政策的出發點無疑正確──前者旨在推動城市的綠色可持續發展，後者則是為了進一步保障市民的生命安全。

然而，兩者在落實與推進過程中，均反映政策的頂層設計與基層意見和實際操作之間存在需要磨合的空間。這些經驗深刻地提醒我們，良好的政策需要事前充分的持份者溝通與社會共識的醞釀。只有讓市民與業界在政策制定初期，作出足夠的參與機會，而且將他們的聲音被「聽」進去並反映於施政中，方能確保政策既具前瞻性而又接地氣，從而有效降低政策推行的社會摩擦成本。以近日大埔宏福苑居民上樓安排執拾為例，當局在聽取居民對有關安排優化意見後，迅速作出調整，正正說明只要政府願意聆聽民意、積極改善執行細節，市民是會感受到。

香港在構建首個五年規劃藍圖時，須借鑑國家的經驗，建立全面而常態化的溝通與交流機制。更重要的是，香港並非由零開始，社會本身已具備相當基礎。無論是大學、智庫及研究中心，抑或是政治體制內的立法會、區議會、還有來自民間的本地和海外專業團體、工商組織、地區網絡，以至不同界別的非政府機構與基金會，均擁有深厚的社會網絡。

政府更須藉此重啟民生棘手的議題，好帶動整個城市一同參與香港首個五年規劃的研究、討論與建構，同時借此契機與市民同建願景，例如可以聯動整個社會，圍繞北部都會區、創科產業園、教育人才一體、金融、土地房屋、人口政策、銀髮社會、文化體育旅遊以至低空經濟等重大議題，持續組織跨界別專題研究和持續諮詢，甚至可包括香港少數族裔、居港多年的外籍人士以至新移民，因為他們都是香港多元文化社會的一分子。

總括而言，從國家的經驗可見，香港若要在國家「十五五」規劃框架下制定一份兼具戰略性、規劃性和可操作性，並同時涵蓋民生與經濟發展的規劃，便有需檢視現行諮詢機制的不足，進一步擴大社會參與。

更重要的是，香港應將凝聚人心、滙聚力量、動員各界參與的過程，作為編纂規劃的重要指導思想。試看國家的實踐：面對十多億人口、極其複雜的國情，既能在 2020年底實現農村貧困人口全部脫貧，又能推動多個污染嚴重的城市邁向綠色化、智慧化發展。如此龐大而複雜的治理工程，國家尚且能夠做到，香港作為700多萬人的城市，為何不可？這或許正是夏主任提出「集眾人之智」所蘊含的深意。