香港邮政要摆脱困局，不但要跳出“自负盈亏”的旧思维，并明确其承担普遍服务与特殊服务的公共价值与改革目标，关键更在于如何设计切实可行的制度安排，为香港寻找一条兼顾公共利益与运营效率的现代化路径。

探寻企业化与政府控制的平衡

在运营模式与股权结构的第一个维度上，运营模式方面，全球普遍面临“政府直接营运”或“政府监管及企业化营运”的抉择；而股权结构则面对私有化的抉择。纯粹由政府部门直接提供最能直接保障服务的连续性，在面临危机时也最易于调度，但其代价往往是效率与创新激励弱、成本刚性高，易受财政与人事制度束缚，长期可能在科技与绿色转型上落后于同业。

相反，采取企业化加政府发牌监管的模式，虽然有利于降本增效与灵活应用科技，但若监管不足或缺乏适当的补贴机制，便容易出现缩减网点、降低派递频次或调高邮资的情况，从而损害普遍服务。在股权方面，完全私有化虽然能够提升效率与竞争力，但也存在显着的“撇脂”风险，或导致普遍服务水平下降。例如在英国，监管机构Ofcom自2020年以来基于Royal Mail的普邮服务水平已开展了七次调查并罚款三次。对此，政府独资能保证邮政服务不被商业利益牺牲，但市场纪律相对较弱。

笔者建议香港应采取企业化加政府发牌监管、以及政府控股加部分公众持股的混合模式。具体而言，政府应将具体指标，包括覆盖率、时效、频次与可负担性等正式写入法例或牌照中，将现有的邮政署改组为独立的监管机构以负责制定有关政策、定期审计、公开报告与调查，并在必要时介入临时接管。而在控股层面上，绝对控股能够保留政府对公共决策的主导权，而引入部分公众持股则能适度引入市场纪律，增强企业对社会真实需求的灵敏回应。

维持专营优势也要补贴“包底”

在是否维持邮件专营的第二个维度上，由于不同区域的商业盈利性存在差异，取消专营权并引入市场竞争的直接后果，往往是私人营运商会抢占高利润市场并提高收费，而盈利性低或长期亏损的偏远地区市场，最终仍需由普邮服务提供者承担。相对地，维持专营权能够利用高利润市场的收益去补贴其他微利或亏损市场，但其缺点在于会降低整体的效率与创新激励，容易落后于国际同行。新加坡在2007年取消专营后，信件量出现了结构性下降，公司就亏损的邮政业务与政府进行沟通，希望获得政府补贴以缓解亏损压力。而中美加澳至今仍保留邮件专营。就香港而言，笔者认为可以保留《邮政署条例》所规定的邮件专营权；但倘若未来决定取消专营，则须加大补贴，例如考虑设立专门的普邮服务基金，并要求所有持牌的私营邮件经营者定期注资。

在是否提供补贴的第三个维度上，考虑到邮政服务本身具备不可替代的公共价值，加上整体邮件量在时代趋势下持续下滑，财政补贴已成为现实且必要的安排。内地的《邮政法》明确规定为普邮服务和特殊服务提供补贴，建立了完善的补贴管理机制；美国的USPS也依法每年可向国会要求不多于4.6亿美元的金额，以补贴其免费的农村邮递服务。香港在未来规定补贴水平、发放规则以及监管办法时，可以参考国际案例，确保财政纪律。

借镜医管局经验妥善处理人事过渡

在是否提供多元化服务的第四个维度上，政府控股企业同样是市场经济的一部分，只要维持市场化运作便不存在所谓政府干预。开展多元化服务能够透过交叉补贴的方式来支撑普遍服务和特殊服务的开支，例如中国邮政集团控股的中国邮政储蓄银行便成功提供广泛的金融服务，而香港邮政现时亦有提供电商物流等服务。因此，笔者认为香港邮政在企业化后，完全可以被允许开展多元化服务，但前提是邮政核心服务与其他商业服务实行分业、分账运营，从而避免邮政本业的资源被其他板块挤占，同时规定部分多元化收益回馈至普遍服务之中。

一项大型公营机构的改革，除合理制度规划外，最为关键且敏感的往往在于员工的过渡与安置。毕竟，任何制度的成功落地，都离不开前后方员工的安心与支持。在处理员工去向与福利的过程中，香港并非没有经验，其中医院管理局就是一个典型案例。

回顾历史，公立医院曾由政府的医务卫生署直接管理，随后才拆分为专责管理公立医院的医院事务署与负责卫生政策的卫生署。为了提升公营医疗体系的运作效率与灵活性，香港于1990年根据《医院管理局条例》正式成立医管局，并在一年后接管了所有公立医院及诊所的运作。

超过20,000名在公立医院工作的公务员面临去留抉择。为了确保改革平稳过渡并兼顾员工权益，当局给予这些公务员三年的考虑期，让他们自由决定是否接受医管局的新雇佣条件，而所有新聘员工则必须直接接受新机制且不再提供公务员身份。当三年期满时，统计显示共有超过10,000名公务员选择接受医管局的雇佣条款，另有约8,000人选择保留公务员身份。医院事务署随之改组为专门的人事管理部门，为选择保留身份的公务员提供服务。后来随着这批公务员的自然流失，卫生署承接了人事职能并正式解散医院事务署。

香港在推动邮政企业化时，应参考新加坡、英国、日本等地的案例，谨慎解决员工最为关切的工作确定性与福利问题，并在转轨过程中需要给予充分的选择权与合理的过渡期。这场关于香港邮政何去何从的变革，不单关乎一项公共服务的现代化转型，更是一次检视香港如何在公共价值、资讯安全与市场效率之间取得平衡的制度试金石。