房屋供應如虎躍：精簡流程篇

文章原載《信報》2022年2月5日
撰文：團結香港基金土地及房屋研究主管 葉文祺、研究員 許雅婷

牛辭舊歲，虎躍新程。筆者關心香港的土地房屋發展，希望政府新一年展現「虎躍奇峰氣勢雄」的氣魄，一改過去的積弊陋習，將口講多年的房屋供應付諸實行。若要在短期內填補房屋短缺，縮短公屋輪候時間，政府必須在造地建屋的整個過程中，全方位「提速」、「提效」及「提量」。情況猶如一場馬拉松：若要在漫長的比賽中不斷取得進展，選手就必須全面培訓速度、肌力、耐力等等各項能力，而非單單針對訓練某一項身體機能。

不同持份者諮詢應整合

一個發展所經歷的步驟，不但涵蓋上游階段的規劃及公眾諮詢，亦包括中下游階段的土地收回及清理、詳細設計、土地平整及樓宇建設等工序。本文分析大型發展、公營房屋項目及私人住宅的3類發展過程，以闡述如何精簡流程，達至「提速」的效果。

大型發展項目如填海及新發展區，由前期規劃到首批「熟地」供應，一般需時14年或以上，尚未計及樓宇建設的時間。在前期規劃階段，除了常見的3階段公眾諮詢外，不同條例如《道路（工程、使用及補償）條例》、《收回土地條例》、《城市規劃條例》、《環境影響評估條例》等亦就同一項發展計劃重複諮詢。就此，不同條例的持份者諮詢應予整合，避免重複性質相同的步驟。到了收地階段，政府則應推出更多公私營合作機制，以善用市場力量加快整理業權，並因應棕地營運者、農戶及寮屋戶等佔用人的需求作安排，來緩和收地的牴觸。

另外，新發展區一般被劃分多個期數發展，而較後期數的準備工序如詳細設計、收地及土地平整工作，雖不受前期工程影響，仍需留待前期發展完成才開始。對此，政府應該同步展開各期數的準備工序，亦應於第一期工程期間也為其餘期數的私人土地啟動換地程序，令條件合適的私人土地得以提早發展。

就填海項目，政府內部行政規定要求填海工程前，須先為上蓋發展制定詳盡的「分區計劃大綱圖」。只要修改現時做法，在上蓋發展的城市規劃程序時同步進行填海工程，已經可以為整個填海項目節省一至兩年的時間。

除了大型發展項目，其他私人住宅項目主要來自農地改劃、綜合發展區，以及舊樓重建，而發展往往歷時10年以上。

在規劃階段，城市規劃程序可以精簡，例如將制定圖則程序的法定時間由目前17個月縮短一半，或容許發展項目在個別規劃申請獲批後就能啟動後續步驟，毋須留待「分區計劃大綱圖」修訂完成。

至於土地行政階段，地契通常因牽涉其他部門的要求而變得複雜，增加了實際發展的困難。若特定要求已由相關條例規管，或有專責部門負責執法，理應毋須包含在地契內。同時，目前地契修訂一般需時近5年時間，政府不妨延伸「標準金額」補地價制度至所有新界農地，以提高地契修訂的效率。

專業判斷平衡各方需求

另外，綜合發展區往往因業權眾多而未能有效實行。在這方面，政府可按面積和業權分布拆細綜合發展區用地，並量化其審批指標。此外，針對舊樓重建，關鍵在於如何提升私人及市建局的重建速度，值得研究的方法包括降低強拍門檻、轉移地積比率、增加收購賠償的彈性等。

大型發展項目以外的公營房屋主要通過改劃土地或舊邨重建而得，從規劃研究直至單位落成，通常需時10年以上。

現時政府不但在前期規劃程序時諮詢公眾意見，在後續的詳細設計階段也會再度諮詢區議會。然而，區議會有各式各樣的要求，即使項目設計多次修改，也未必令區議會滿意。例如大埔頌雅路西的公營房屋項目自2014年在區議會內提出後，區議員一直不滿項目規劃，至今修改3次後仍未有定論。其實政府部門內有來自建築、工程、規劃等各個界別的專業人士，應該主動作專業判斷，適當採納意見及平衡各方需求，讓項目進入下一個階段。

在設計建造階段，政府不妨參考過往「私人參建居屋」的做法，引入承建商一併負責公營房屋的設計和建造，以提高建造效率。另外，現時公營房屋欠缺透明的資訊披露，社會各界無從得知項目的進度。如果政府能夠成立一個公營房屋的「一站式」資訊平台，公布每個項目在土地發展、提交建築圖則、建築動工等階段的詳情，可望令部門更有承擔，確保房屋供應會適時到位。

結語

目前房屋發展程序繁瑣，固然拖慢造地建屋。然而，政府過去十多年大幅增加土地房屋發展的財政資源和人手投入，仍未能令房屋供應效率提升，再加上社會一直僵持在各自理想的發展模式，亦令房屋問題始終無法徹底解決。如何拆解這兩個大問題？筆者會在下一篇文章再作深入分析。