市場助力政府主導 雙重優勢開發新田

香港土地供應短缺，經濟結構失衡且缺乏增長動力，新田科技城實屬難得機會，但在缺乏相關開發經驗的情況下，實屬一大挑戰。因此，團結香港基金發布題為《招商造地新策略啟動經濟新引擎：新田科技城發展建議》的研究報告，糅合全球各地經驗並結合本地實況，為關鍵挑戰提供解決方案。開發過程的首要挑戰，當屬由誰來擔任「開發主體（Lead development entity）」，成為項目總舵手負責創科園區開發和營運。

綜觀全球案例   4 類開發主體

由專門「政府機構」擔任開發主體，可保證創科園區獲得所需的政策、監管及財政支持。舉例來說，台灣新竹科學園區是全球知名的半導體研發生產重鎮，由直屬行政院科學及技術委員會的園區管理局一站式負責開發、營運和管理。這類園區開發主體更容易在政府內部獲得跨部門支持，有利於進行更全面的土地用途規劃，亦因此在制定稅收減免、財政補貼、人才政策等促進園區發展的針對性政策法規上更具優勢。

然而，由政府全盤負責亦有缺點，包括龐大前期投資導致的公共財政壓力，以及土地利用效率和市場化程度低。參考一些由商業機構擔任開發主體的案例，我們發現這些園區具有更積極承受風險的特質，因此能夠更高效地擴大園區內產業集群的發展。舉例來說，上海張江高科技園區由國企背景的上市營運商張江集團負責開發，通過對園區內表現優秀的企業租戶進行策略性投資，集團在加速對方的成長速度之餘，也為自身帶來可觀回報，展示了較大風險胃納（Risk Appetite）所帶來的優勢。

當然，以商業原則經營的疑慮，在於投資決策往往受制於盈利能力和市場波動，不利於回報期較長的基礎研究。因此，我們亦探索了第三類案例，即由「科研機構」擔任創科園區的開發主體，以豐厚的知識和人才儲備推動產學研合作。例如英國劍橋科技園由劍橋大學開發營運，大學充分利用自身享譽國際的科研社群網絡，成功吸引了如阿斯利康、拜耳、華為、微軟和東芝等產業龍頭在園區內設立總部及研究中心。

最後一類具參考價值的開發主體為「公私合營單位」，通過引入政府和商界共同參與發展和管理，充分利用彼此優勢，確保項目能夠同時在政治和經濟上可行。舉例來說，三藩市Mission Bay創科產業集群正是一個集各家所長的案例，由當地政府機構三藩市重建局與發展商Catellus成立合資公司負責開發，向世界頂尖科研機構加州大學三藩市分校（UCSF）捐獻建校土地，並圍繞校園開發商住項目，成功將原來荒廢的鐵路車廠重新打造成朝氣蓬勃的生命科學中心。

以上4類開發主體案例或多或少都涉及公共投資成分，需要政府擔當引導角色，加上考慮到香港過去發展新市鎮的經驗，由政府擔任新田科技城的開發主體是合適做法。然而，為減輕政府「孭飛」負擔和效率短板，且利用新田科技城土地業權過半由私人持有的特徵，我們認為應該同時引入私人參與，充分利用政府和市場雙重優勢提升整體效率。因此，我們梳理出3種方式，向私人土地業權人提供參與園區開發的政策支持。

倡3方式 政策支持私人參與

第一種方式建基於現有的「加強版傳統新市鎮發展模式」，但增設鎖定龍頭創科企業作為先決條件，向申請原址換地的業權人給予補地價優惠。由於原址換地作創科用途有別於一般純商業考量的換地申請，能帶來推動創科發展的社會效益，因此提供補地價優惠屬合理政策激勵。而為確保該創科項目在落成後能立刻發揮「錨」作用，企業名單須事先獲得政府批准。

第二種方式屬於前述方式的變奏，允許申請原址換地的業權人也可以興建人才公寓，但住用部分的面積須與創科用途面積掛鈎。考慮到創科園區與生活社區所在的新田市中心在開發進度和空間布局上存在明顯落差，准許創科用地業權人在同一土地興建人才公寓屬於合理安排，惟最高住用樓面面積不應超過龍頭機構和創科用途面積的10%，且應設有只租不賣的條款限制，確保公寓發揮服務創科人才的首要功能。

第三種方式是引入「新田科技城發展債券」，可理解為一種兼具共同投資特性的新增賠償選項。當政府需要進行大面積收地，傳統賠償方案只以現金結算，不但對公共財政構成一定壓力，業權人也未必樂於接受這唯一選項。有見及此，我們建議業權人除可選擇傳統現金賠償，亦可選擇由政府債券和現金組成的混合賠償方案，成為新田科技城的共同投資人。債券利率可分為固定和浮動利率，當中浮動利率可與產出增值、企業稅收、固定資產投資額等與新田科技城發展相關的一籃子關鍵績效指標掛鈎，使債券持有人可享受發展紅利。

正如今屆政府所強調，香港應該更好地結合「有為政府」和「高效市場」，由政府創造有利環境和條件，讓市場發揮力量，以大力推動高質量發展。新田科技城正好創造了這個難得機會，讓私人參與成為助力，促進政府主導開發，合作打造一個足以革新香港經濟結構的新發展引擎。