高地價不是政策是後果

文章原載《明報》2018年6月19日
撰文: 葉文祺 團結香港基金高級研究員、唐嘉逸 團結香港基金助理研究員

土地拍賣屢創新高， 房價屢創新高，私樓、居屋、公屋價格飛升，「創新高」一詞不絕於耳， 確是令「無殼」市民目瞪口呆、叫苦連天，一些港人因而埋怨「高地價政策」。然而真正底蘊是什麼？如何打破這局面呢？

一幅位於啟德的住宅用地在上月以逾251 億元成交，成為賣地表做價最貴新「地王」。近年政府拍賣土地成交價屢創新高，有人認為是由於政府實施所謂「高地價政策」，故意限制土地供應，提高向地產商出售土地的價格，增加庫房收益，以支持政府的大型基建開支，並稱這個過程為「基建旋轉門」。

誠然，地價高和供應少確是事實，但筆者不認為這就等於政府故意用一個所謂「高地價政策」去增加稅收。其實地價高和供應少是過去規劃失誤、低估土地需求，導致土地供應不足的後果。而最有效去打破高地價的現象，就是大幅增加土地供應，而非一方面指摘政府所謂的「高地價政策」，另一方面又反對大幅增加土地供應。

「基建旋轉門」並不存在

首先，所謂「基建旋轉門」根本並不存在，政府賣地所得收益與政府興建的大型基建根本沒有必然關係。現時賣地收入的確均撥入基本工程儲備基金，而基本工程儲備基金亦真的是政府各項基建的財政來源。但必須留意，政府帳目下各個基金的儲備是可以轉移作其他用途。這代表政府的賣地收入並不是只可以用來支持基建發展， 而是可以用於支持一般政府開支，實際上政府亦一直有這做法。

同樣道理，基本工程儲備基金儲備不足時，亦可從其他帳目轉移儲備。事實上，政府在2018 年財政預算案便公布將800 億元資金從基本工程儲備基金轉移至一般收入帳目，以支持政府各部門日常營運成本。而在2017/18 財政年度，政府也曾把45 億元由一般收入帳目轉至基本工程儲備基金。總而言之，政府是可以根據需要，將資金存入或從基本工程儲備基金中取出。因此，政府根本不需要故意提高賣地收入來支付基建開支。

地價高源於規劃失誤

與其說高地價是政府的政策目標，不如說這是政府過去持續的土地需求與供應失衡帶來的後果。過去10 多年，本地經濟連同鄰近內地城市經濟急速發展，創造大量財富，為本港帶來龐大的房屋需求。但政府卻低估房屋以及其他土地的需求，規劃失誤令土地供應持續短缺，形成供不應求的情况。例如在10 年前的「香港2030：規劃遠景與策略」中，政府便曾提出就算不需要發展洪水橋等新發展區，也能應付未來30 年的房屋用地需求。現在回看，政府當年顯然是低估了房屋用地需求。

事實上，政府在1995 至2005 年造地6000 公頃，然而2005 至2015 年已發展土地的面積只增加了400 公頃，大跌超過九成。「僧多粥少」，拍賣競爭固然激烈，市價會給予需求多寡的信號，正正是我們觀察到的高地價現象所反映的。近年政府手上的「熟地」已差不多用盡，這點發展商固然知道，物以罕為貴，地價創新高並不出奇。以此推論下去，若政府不重新開始積極造地，可以預計高地價現象將會持續。

面對樓價與土地成交價急升，社會上有意見認為政府應限制土地價格，把地價訂於一個比市場價格低的水平。這個「麵粉便宜，麵包就會跟着便宜」的論述實在令人難以理解。房屋供應當然受制於土地供應多寡，但土地只是作為房屋供應的其中一種原材料。簡單來說，土地與房屋各有自己市場，房屋市場的最終成交價其實都是由其需求與供應所決定。即使土地成本價低廉， 只要土地供應不增加，房屋市場「僧多粥少」的情况只會持續，恐怕最終只是發展商出售單位所賺取的利潤有所增加。

把地價訂於低於市價水平，另一個要解決的是分配問題。政府近年以拍賣形式出售土地，以市場形式得出土地成交價，是有效率的分配方式。價格的其中一個重要作用，是反映用家對某商品的需求程度。相反，若採用其他市價以外的分配方式，必須決定以什麼形式及準則作分配。這些各類市價以外的分配方式，必會對不同發展商帶來不同益處，很容易引致尋租（rent seeking）行為，即發展商不惜一切爭取對自己有利的分配方式，浪費社會資源。同時政府以低於市價水平出售土地，難免給人利益輸送的感覺，肯定又引起一場官商勾結的討論。

要降低地價必須大幅增土地供應正如文中提到，高地價實在是土地供應嚴重落後於需求的一個市場結果。歸根究柢，大規模增加土地供應才是解決高地價問題的唯一出路。政府增加土地供應時必須多管齊下，其中以在維港以外填海最能夠提供大幅平整土地。政府顯示造地的決心是重要的，因為發展商向政府購入土地的價格亦包括對未來供應的預期。政府能改變此預期，就能立竿見影地影響土地成交價。

最後，讀者不妨思考，無論政府是否真的以「高地價政策」抬高地價以支持基建發展，還是政府過去的土地規劃失誤，要降低地價的方法，不就是應該積極造地，以增加土地供應嗎？